亚历山大·F.德伊:税收改革后中国乡村社会的重构
2016-11-11 20:06  亚历山大·F.德伊  国外理论动态 浏览:644  评论:0

原题:百年乡村自治改革:税收改革后中国乡村社会的重构

   

   摘要:2006年,中国中央政府取消了农业税。这是在不断加剧的乡村危机受到密切关注后发生的,它引发了有关乡村社会状况的新的争论。文章将当代的这些争论置于百年乡村自治改革这一背景中,指出当代乡村发展的倡议者们发现他们所处的境况与20世纪上半叶的境况类似,而他们对乡村自治的重构同样借鉴了那个时期的各种观点。

 关键词:乡村治理 自治 税收 国家内卷化 农民组织 倡议政治

 1990年代后期的农民福利危机和新的国家政策导致中国在2006年取消了农业税,这改变了国家与乡村社会之间的关系,此种改变引发了为农民积极倡议的知识分子之间关于乡村治理和农民组织的新争论。不过,我们或许可以从最近一百年的国家建设(state making)、国家内卷化(state involution)、国家对乡村地区的汲取(extraction)以及农民倡议政治的历史中建构起一种特征更加鲜明的历史分期。在清朝的最后10年,乡村治理经历了明显的变革,开始了长达一个世纪之久的推动乡村治理现代化的试验,尽管中国因此成功地走向了工业化,但它给中国农民带来的后果显然是复杂的。在国家与乡村的社会关系中所展开的这些试验将那种旨在实现乡村经济、政治和社会生活现代化的努力与一种新的汲取能力(extractive power)结合了起来,这是现代化与中央政府的汲取行为的结合。当代关于农民的社会、经济和政治组织的政治争论与国家一一乡村社会关系的变化是一致的,而这一百年中乡村的国家建设以及关于改革的各种看法在这一政治争论中留下了鲜明的烙印。

 新世纪之交发生的各种争论诡异地让人想起了20世纪上半叶的那些争论。这两个时期的特征都是乡村的社会关系和治理出现了分化。乡村经济危机加深掠夺性汲取和剥削加剧,以及中央政府控制乡村地区的能力弱化。杜赞奇(Prasenjit Du-ara)将这种国家结构扩张与国家能力弱化结合在一起的现象称为“国家内卷化”,这导致了“赢利型经纪”(entrepreneur broker-age)对乡村剩余的剥削加剧。而本文认为,类似的情况在1990年代重新开始出现。在这两个时期之间,毛泽东时代在乡村采取了强有力的国家行为,然后,中国经济成功走向工业化,在这一阶段,国家内卷化结束,盈利型经纪被消除。正是国家内卷化的这种发展轨迹——它的出现、消失和重现——为当代关于乡村治理和农民组织的争论提供了背景。

 本质上,这些争论关注的是,中央政府不再从乡村汲取剩余(它以农业税的取消为标志)是否意味着农民对乡村社会以及乡村社会产生的剩余实现了民主控制,以及何种乡村组织或乡村治理能够推动这一结果的出现。当代的乡村倡议者(rural advocate,指关注乡村问题、为解决乡村问题提供建议并帮助人们采取相关行动的人。——译者注)提出的问题是:国家是应该继续创建各种制度来推动乡村的生产和劳动力与全国/全球经济的一体化。还是应该支持那些保护农民免受经济剥削以及使其避开持续的生存危机的乡村政治制度和经济制度?

 历时百年的现代化和汲取

 1901年的《辛丑条约》迫使清政府在20世纪头10年间进行了严肃的改革。这些现代化的行政改革(被称为“新政”)改变了中央政府与地方治理之间的关系,加剧了政府对基层社会的侵入,是有利于县一级精英分子的,他们获得了从农民大众那里汲取财富的新权力。中国社会对此作出的反应就是,在清王朝的最后几年,农民起义高涨,社会分裂导致的骚乱频发,这触发了1911年的辛亥革命。

 晚清新政的一个核心要点是试图使村庄治理正式化和集中化,而在当时,村庄治理在很大程度上是在不同村庄共同体中分散展开的。在此之前,王朝的国家机构的最终端存在于县一级,由中央指派的地方官来治理。这种地方官需要依靠非官方体制内的地方精英以及不太富裕的代理人来帮助收税和维持治安。虽然这是一种相当省钱的行政管理制度,但它也使国家面临逃税和腐败的问题。不过,随着新政的实施,清政府开始推行一种温和的地方自治形式,这是新政的一个核心要素,目的在于扩大政府的影响范围,实现乡村社会的现代化并将其动员起来。但是,这些改革最终只是部分地扩大了政府的影响范围,而其对乡村治理和乡村社会产生的影响是多样性的。就像浦乐安(Roxann Prazniak)指出的,这些自治改革最终提升了地方精英的权力,他们继续通过地租、高利贷和对地方税收的控制来实施其建立在阶级基础上的汲取行为。刘昶认为,虽然根据这些改革,华北地区的村长将由选举产生,但他们也必须在村庄中扮演政府代表的角色。李怀印将这些改革视为“地方领导权的正式化”。县一级的地方自治官僚机构通过来自县级以下的精英代表的选举产生,而这些县一级的管理机构被授权创建新式学校和治安机构,开展人口普査,并为各种现代化项目筹集资金。这些现代化项目以额外费用和征税的形式给乡村人口带来了新的财务负担。此外,像“摊款”这样的新税收是向整个村庄而不是个人财产征收的,这提高了村庄政治组织的重要性。

 自治(self-governance或者self-gov-ernment)这一术语(这些改革是通过该术语被逐渐理解的)依然会是当代乡村政治中的一个核心范畴,也依旧是一个灵活的政治范畴。例如,它可以意味着国家通过对地方主动性的动员和管理来扩大其自上而下的影响范围,或者,它也可以象征着一种自下而上的非国家的政治和社会组织形式。到了1930年代,该术语的影响不再限于政治领域,它还可以指向各种合作型经济组织的形式。

 自治这一概念范畴是通过黄遵宪的努力从日本引入晚清的话语体系的,他反对禁止官员在家乡任职的回避法则认为,地方精英应该在解决地方问题方面发挥更大的作用。就像孔飞力(Philip Kuhn)认为的,施加在地方官员身上的新压力是对19世纪发生的各种叛乱给清朝统治带来的分裂性影响所作出的回应,其思路不是要“分散权力”,而是要在“地方激进主义”的基础上建立“国家地位”。这种精英式的激进主义既会支持地方政府,也有助于工商业的创办。

 在宣布地方自治改革的同时,清政府明确规定自治“指的是在不与官僚统治相矛盾的情况下与官僚统治共存的自治,它绝对不是指那种置官僚统治于不顾而独自发展的自治”。自治这一概念范畴的模糊性足以使其对不同的人而言意味着不同的事情。与自治同样重要的事情还包括地方自治权(local autonomy)(它扩大了地方相对于中央的权力)以及社会和大众参与。它可以意味着动员社会利益群体(尤其是地方精英和领袖)参与地方治理,以作为“官僚行政管理的补充”,这是一种自上而下的理念,或者是一种自下而上的“支持社会主动性的手段”。就像冉玫铄(Mary Rankin)认为的,在民国初年,“比起桿卫自治权以及明确对抗政府的权力,精英在政治参与方面的抱负通常更加重视对政府的参与”。

 然而,新政在清朝即将灭亡之前在农民中间引发了蔓延至全中国的负面的暴力反应。这些地方叛乱反对现代化改革,反对国家为了给现代化改革提供资金而对地方实施新的汲取行为,在解释这些地方叛乱时,中国的知识分子变成了支持改革乡村社会关系和国家一社会关系的重要倡议者。晚清时期的反满主义者和无政府主义革命者刘师培将反对新政的地方叛乱解读为能够改变中国的革命型农民力量的兴起。

 刘师培认为,将国会与地方自治结合起来的新政将强化精英对民众的统治,同时会加剧经济不平等。而他为乡村生活和生产提出了一种新的、更高层次的组织形式,认为农民应该以乡为单位组织起来,而乡是由大约1000人组成的自由联合体。应该废除所有的财产和资本,将其变为公有的。随着机械化的发展,手工劳动将逐渐消失。对刘师培而言,关键在于劳动分工将消失:每一个人在一生中将参与每一项劳动,因此,将不存在脑力劳动与手工劳动之间的区分,或者统治者与被统治者之间的区分。作为一种组织形式,乡将重建一种统一的农工生产制度,刘师培将这种生产制度与传统型农业社会相结合,但乡的集体组织程度更高,它符合人类本性、人类道德以及社会演变的方向。

 为农民积极倡议的其他一些中国知识分子采取了一条没那么具有革命性的道路,他们将清朝新政时期和民国时期的各种村庄自治改革视为在乡村进行社会改革的契机。这些村庄自治改革将推动自治的定义更多朝着基层的方向发展,而不是指向国家的有意为之。例如,一些改革派士绅知识分子认为,士绅应该在建立起乡村的和谐状态方面发挥关键作用,国家力量只能勉强应对乡村的和阶级的团结一致。1903年,翟城(今河北省定县)的米迪刚从日本学成归国,发起了所谓的村治改革,这一改革建立在晚清新政的基础上,采取的途径是将办学资金集中起来。其改革计划涉及学校、村级银行、购买协社与贩卖协社、改良风俗以及税收,他对村庄治理进行改革的方式就是使其更集中和更民主。从日本学习归来的王鸿一在山东曹州开办村学,他与米迪刚一起成为了“村治派”的核心人物。村治被理解为通过增加对地方治理的参与以及通过发挥经济协作社的作用来加强对乡村生活的组织。但是直到民国后期,米迪刚和王鸿一倡导的村治改革才成为一种全国模式。

 (一)民国时期

 在清朝于1911年灭亡后,中华民国新任总统袁世凯(他于1907年在天津实施的自治改革对清朝的新政产生了影响)通过颁布法令废除了自治,旨在限制正在兴起的士绅阶层的权力。在控制乡村机制和汲取乡村剩余方面,地方精英与中央政府之间从合作关系逐步转变为竞争关系。隶属于县的区(当时政府结构中最低的层级)不是一个自治实体,而是县级政府的延伸,袁世凯试图利用“区”将地方领袖纳人政府结构。孔飞力指出,区或者自治区这一机构的创造是为了控制和利用各种士绅组织的力量,这些士绅组织是在应对太平天国运动和晚清时期的其他叛乱的过程中发展起来的,以便一旦政府有所指令,就能采取各种行动。虽然袁世凯后来开始在地方自治方面提倡开展有限制的试验,并且,他于1914年颁布的新自治法规在其他地区也有一些影响,但是该法规只在山西得到了实施。而这一自治法规的目的依旧是为了将基层人口归于地方官的管治之下。在民国早期,自治这一概念范畴意味着地方自治权或者精英参与,甚至大众参与,因此“省级自治成为了军阀们随手拿来利用的口号,但它也被那些反对袁世凯统治的平民改革者所利用”。冉玫铄认为,晚清时期,朝廷官员与进步的精英活动分子之间不断发展的关系因民国初期的政治状况而遭到“损害”,袁世凯时期的压制导致“不可能”形成那种参与式的国家一社会关系。权力集中的失败向下发展为压制,而地方自治变成了军阀统治:农民受到的本地精英和地区精英的剥削是前所未有的。

 在1926年北伐时,为了结束军阀统治和重新统一中国,中国共产党与国民党展开合作,共产党使农民组织起来加人农会,旨在打破乡村的权力结构,动员农民参加革命。毛泽东在成为马克思主义者之前,使用自治这一概念时所指的是激进的平民自治(popular self-rule)。随着北伐从广东向北方推进,农民运动快速发展,尤其是在湖南。毛泽东回到湖南后很快开始就农民运动展开调查,在1927年初撰写了著名的《湖南农民运动考察报告》。该报告体现了毛泽东对农民革命运动以及将农民组织起来加入农会这一做法最强力的支持,他在报告中有力地指出,党应该全面支持乡村革命,指导农民组织的发展。在该报告中,毛泽东支持了如下这种革命观,即农民应该靠自己的力量加入革命,并且,只有通过积极参与,甚至是暴力参与,农民才能将自身从那种强化了乡村阶级结构的权力关系中解放出来。自治变成了自觉行动(self-activity),这种自觉行动主要针对的一个目标应该是那些在太平天国运动期间及其之后所形成的旧式士绅组织,软弱的民国政府一直试图将这些组织作为隶属于县的行政管理单位并入到政府结构中。对于年轻的共产党而言,这种乡村组织工作在很大程度上是全新的,而共产党的激进主义促使蒋介石在1927年以暴力手段与共产党决裂。

 在1927年与共产党决裂之后,国民党越来越多地使用军事手段来肃清激进主义和共产党组织,因此共产党此时在有效实施乡村改革方案方面没有太大作为。在1928年控制了中国北方后,国民党立即想将隶属于县的地方政府正式化,尽管它依旧被县一级政府牢牢控制着。就像李怀印、刘郝、彭慕兰(Kenneth Pomeranz)的研究所指出的,地区不同,条件不同,国家建设进程的结果就不同。在一些地区,出现了村庄走向瓦解的趋势,在另一些地区,一些村庄有能力加强内部团结来抵抗国家建设带来的压力。此外,在一些地区,人们发现成功的国家建设与社会力量的加强结合了起来。

 杜赞奇认为,从晚清新政到民国时期,在中国北方乡村展开的不完善的国家建设导致了为个人收益而剥削农民的“掠夺型国家经纪”(predatory state-broker)的出现,随着中央政府失去根基,国家与地方精英继续为了控制乡村剩余而展开竞争。虽然国家试图“加深和加强其对乡村社会的掌控”,但它从来没有能够在乡村社会全面地确定其行政权力。杜赞奇认为,自晚清以来,存在两种类型的经纪来协调乡村、社会与国家之间的关系。当共同体为了避开掠夺型中间人或者“赢利型经纪”而力图以集体行动来征集税收或完成国家的其他指令时,就会出现“保护型经纪”(pro-tective brokerage)。赢利型经纪使自己插人国家与乡村社会之间,以便获取利益。根据杜赞奇的观点,在这一时期,由于国家对地方资源的需求增加,但与这些需求相匹配的国家建设能力没有提升,所以保护型经纪逐渐被赢利型经纪所取代:换言之,“国家控制地方社会的能力低于其对地方社会的汲取能力”。

 一方面,国民党政权的确想要建立一种乡镇体系(其中一个乡覆盖100至1000户家庭),将其作为地方自治的最高层级,但事实上,它依旧给村庄带来了负担,村庄的重要性增加,需要支付国家要求的新的赋税。随着国家的要求越来越多,各种非正式力量发挥着越来越大的作用。杜赞奇将这种现象称为“国家内卷化”,在这一过程中,国家机构在扩大,国家的分化也同时在加剧,结果就是赢利型经纪的力量不断增加,他们既不对国家负责,也不对地方民众负责。

 在将中国南方乡村与北方乡村的社会和政治构成进行对比后,刘龃指出,中国北方的许多村庄变得更加团结,以应对国家建设带来的压力,这为共产党的组织工作创造了在南方所没有的机会。在南方,衰弱的地主阶级(到了20世纪,他们中很多人已经迁移到了城市)越来越依靠政府来征收地租和保护他们的财产。在南方,调解阶级关系使得国家能够通过其“基层力量”和“在不使用专制的强迫性力量的情况下渗透进地方社会,以及为了自身目的而对不同社会群体和阶级的行为进行协调的能力”占据有利地位。不过,刘昶认为,与杜赞奇在中国北方发现的国家内卷化现象同时存在的是,在应对国家的侵人和国家施加的新赋税的过程中,许多村庄变得越来越强大了,这使得村庄实现了一种新的团结。刘昶认为杜赞奇对这一点重视不够。中国共产党能够在这些具有反抗性的村庄共同体中建立起反对国民党的革命的基础。

 非共产主义的乡村倡议者,例如国家自身,会对乡村社会的复杂条件进行干预,试图“重建”内卷化的中国北方乡村的社会、文化和经济生活。1924年,村治派倡议者王鸿一说服梁漱溟搬到山东,指导他维持村治派的改革计划。这开启了由梁漱溟和晏阳初领导的乡村建设运动。依照实现乡村民主化和建立合作社的村治道路,梁漱溟认为中国文化需要民主化和社会化,这是乡村建设的核心。集体化的村庄将成为中国社会全面重建的基础,将在没有阶级社会冲突的情况下带来发展和城市的工业化。与毛泽东强调乡村阶级分化的重要性不一样,梁漱溟着重指出乡村建设和文化建设能够使乡村社会作为一个统一的整体采取行动。在20世纪末,正是梁漱溟这种认为农民是一个统一的政治主体的观点又重新出现了,而毛泽东强调阶级分化的观点被搁置一边。

 晏阳初在1923年与中国其他关注乡村的改革者一起成立了平民教育促进会。该促进会最开始在城市贫民中表现活跃,1926年,它将其活动转移到了乡村。晏阳初认为,农民的无知是乡村贫困的根源,但随着其越来越多地参与到变革乡村社会中来,他也倡议建立翟城模式中的经济协作社。他在定县的试验逐渐被视为乡村建设运动中最重要的模式之一。

 一些村治派成员逐渐对梁漱溟的观点展开严厉批评,其中包括后来成为了共产党重要的历史学家的吕振羽。吕振羽在成为村治派成员之初就认为,村治应该意味着人民真正的自决、自治和自主,因为只有他们才能“打破统治者与被统治者的矛盾”。与自治相对立的是官治,官治是剥夺人民的权力;不过,即使是当时的地方自治运动实际上也是通过地方士绅来“治民”。尽管如此,吕振羽还是预言,国家会在“帮助”和“指导”人们培养自治能力方面发挥作用。

 不过,吕振羽指出,梁漱溟错误地分析了乡村贫困的根源,到1930年代早期,吕振羽将乡村贫困视为一个阶级问题:农民无法获得土地或农业生产工具,因而常常被迫沦为城乡中的失业流民。农民协作社对小地主是有帮助的,但无法解决土地问题。同样,慈善的士绅可以为农民提供乡村教育,但是教育不是解决问题之道,相反,只有在乡村经济问题通过“耕者有其田”首先得到解决后,教育本身才能得到真正的改善。只有耕者有其田,才能开始农业的社会化,从而通过将各村的土地、资本和劳动力联合起来提高生产和管理的规模。

 随着1937年日本人侵中国东北,大多数乡村建设试验都终止了,虽然出现了一种新的、更具强制性和更加野蛮的治理形式。1941年,日本人引人了“大乡制”,一个乡包括1000户家庭,目的在于削弱自然村拥有的力量。而这只是加剧了国家在地方控制方面的内卷化,因为更多的利润被汲取来支撑“大乡”这一新的政府层级,而赢利型经纪作为大乡的领导者占据了新的权力位置。

 在共产党控制的地区,事情的进展则不同,刘昶对此进行了详尽的研究。在这些地区,自晚清以来在现代化和国家汲取(尤其是摊款的征收)的压力下形成的团结程度更高的村庄成为了共产党建立政权的基础,就像刘昶所指出的,共产党“将这些村庄作为了征税和动员的基本单位”。事实上,党的阶级政治被用来建设一种更加平等主义的和更加牢固的乡村共同体,而各种税费征收的对象通常是整个乡村共同体。刘昶的结论是:“晋察冀根据地实行的统一的累进税机制完成了如下转变,即征税从主要是国家与个人之间的事务变成了完全是国家与村庄之间的互动事宜。”这一转变是从晚清时期开始的。因此,共产党依靠这一先前已经存在的进程来加强乡村共同体的力量,而乡村共同体成为了共产党动员的焦点。

 (二)共和国时期

 1949年之后,共产党从革命夺取政权转向了建设。作为中国乡村发生的最重大的转变之一,土地革命在1953年得以完成,建立了基本实行平等主义的村庄,消灭了在控制乡村剩余方面的一系列竞争对手——建立在阶级基础上的剩余汲取基本上结束。不过,在一些地区,随着战后经济的发展,开始重新出现不平等。一方面是要快速发展经济,一方面是要维持乡村的平等,国家在这两个看似矛盾的目标之间左右为难。在毛泽东的大力支持下,政策更迅速地转向了集体化,安德佳(Jonathan Unger)准确地将其称为“世界历史上旨在重新组织人民生活和生计的最大规模的举措之一”。在毛泽东看来,集体化将实现几个目标:一方面,它会阻止经济不平等在乡村重新出现;另一方面,它也会推动农业生产的发展,这对于刚开始进行工业化的国家而言是至关重要的。与此同时,共产党消灭了已经吸走了太多乡村剩余的“赢利型国家经纪”。虽然本文将毛泽东时期的国家一乡村社会关系放置在乡村治理和国家对乡村剩余的控制所发生的转变中来描述,但是,共产党消灭了建立在阶级基础上的乡村剥削这一点所具有的意义和影响不应该被低估。新中国肯定寄希望于通过引入新的机制来消除那些浪费和非法使用乡村剩余的行为,但它也试图彻底地改变乡村权力关系和乡村生活。

 1953年实施的“统购统筹”使得只有国家有权购买和销售粮食(后来是其他的农产品),并且是定价定额。这不仅消灭了旧制度中的中间人,保障了城市的低价粮食供给,而且国家对价格和配额的控制意味着这一体系通过降低支付给农业生产者的应得报酬而发挥了间接税的作用。从1950年代中期到后期,农民被组织到规模扩大了的村集体甚至是公社中,这使得从乡村汲取农业税和低于市场价的农业资源变得更容易(在大跃进时期,这种汲取的便利性导致了灾难性的后果)。当然,农民与国家之间交易成本的降低不是集体化的唯一原因,但是,这一支持集体化的理由最近成为了左派批评当前中国的国家政策的核心所在。例如,温铁军在描述毛泽东时代时指出,集体化主要是一种以低成本汲取乡村剩余的推动手段,目的是快速实现中国经济的工业化,因此,现在国家应该为农民以前作出的牺牲进行补偿。

 随着土地改革、国家控制的统购统筹以及集体化的进行,国家结束了在中国乡村持续了50年的“国家内卷化”。没有党在革命和土地改革时期以村为基础展开的乡村基层组织工作,这一切都是不可能的。如果党没有在农民中间建立起良好的声誉,这一切也是不可能的。以前的任何政府都无法如此深入地触及中国乡村社会以建立起这样一种有效的政治结构。

 在灾难性的大跃进结束后,党改变了乡村的组织方向,这为接下来数十年的乡村治理打下了基础。经济计划单位从公社降低为生产队,其规模相当于一个小村子或者大村庄的一部分,覆盖10到50户家庭。生产队的队长由其队员选举产生,随着时间的发展,生产队开始有能力提供基本的公共产品,例如基础医疗、照顾五保户以及小学教育。小村庄或者村庄社区内部的联系变得更加紧密,这继续了1949年之前的趋势。由队员选举产生的生产队队长力图保护本生产队的利益,用杜赞奇的术语来说,这是一种“保护型国家经纪”形式。

 生产队的上级单位是生产大队,其规模相当于一个大的村庄,是最低级别的行政机构,在党支部和生产大队党支书的领导下运转。虽然生产大队的领导出身于乡村,但他们是由党选派的。

 再往上是公社和县政府,党就是通过它们来控制生产大队和生产队的。在许慧文(Vivienne Shue)看来,毛泽东时期乡村治理的政治结构可以被定义为“蜂房模式”(honeycomb pattern),在这种模式中,权力被不同层级的官僚机构所分割,经济和社会生活变得越来越自给自足。在孔飞力看来,如果与国民党时期相比较的话,公社是国家在官僚机构层面的延伸,也是“国家控制的实质性延伸”。孔飞力指出,这一体系“将小规模的社会主义与被强化的官僚机构控制混合在了一起”,实际上,它是“国家对乡村社会更深人的渗透,也是一种针对乡村社会的更加严密的汲取体系”。

 孔飞力认为,这一体系在改革时期(1978年到现在)得到了“确立”,因为1983年“乡一级行政机构与乡村经济体相分离,官僚机构的渗透保存了下来”。虽然承认这一整体趋势,但许慧文仍然发现乡村治理形式中出现了一个更大的断裂,她认为邓小平领导下的政府力图打碎毛泽东时代乡村治理的蜂房模式。因为这一模式有力量抵制邓小平式的改革计划。一种新的“网状”模式出现,在这一模式中,网络主要围绕城乡之间的商业交换建立起来,不再局限于过去蜂房模式中的那些小单元。换言之,乡村治理的蜂房模式给乡村社会提供的那一点保护因为改革而无法维持下去了。事实上,许慧文认为乡村市场改革旨在打破毛泽东时期的这种蜂房结构和地方主义。不过,长期来看,这些改革并没有使国家控制变得更加有力,反而使国家内卷化卷土重来。

 因此,在整个1980年代,各项改革分解了自1950年代以来所建立的那种毛泽东时代的结构。土地被承包给家庭,而家庭成为了乡村的基本经济单位。1983年,公社因为政治职能和经济职能的分离而解体,乡政府承担起了公社的行政管理职能。1985年,统购统销体系转变为一种合同订购体系,而随着时间的发展,市场力量逐渐主导了农业领域的交易。在1980年代早期,随着村民委员会取代生产大队,村民自治领域出现了一些零散的试验。一些人对村民自治进行了批判,呼吁村庄应该由“村公所”自上而下地来进行治理,不过,这种提议在决策圈的讨论中没有获得支持。到1980年代末,村民委员会应由民主选举产生已经成为立法,尽管其实施的速度很慢,而且也不均衡,直到修订过的村民选举法在1998年获得通过后,乡村民主的制度化才真正开始扎根。即使如此,村子里的主要权力依然掌握在基层党组织手中。

 1990年代的危机——三农问题与国家内卷化的重现

 虽然乡村的政治和经济结构在1980年代经历了显著的变革,但各级政府继续从农民和农业中汲取剩余。此外,随着地方政府的开支和农民的负担在1990年代急剧增加,中央政府、地方政府和资本之间围绕乡村剩余和控制乡村劳动力而展开的竞争在改革时期加剧了。国家税收政策的改变、地方在收支方面自主性的增加、地区不平等的加剧以及地方创收企业的破产和私有化恶化了乡村的经济条件。虽然许多学者,尤其是西方学者,将农民负担的增加归咎于中央政府的政治能力或者政治意愿不足,但中国的许多乡村倡议者则指出,乡村的政治经济结构是根本问题所在。无论如何,到了1990年代,中央和地方政府的汲取行为以及它们给农民带来的负担随着时间发展导致地方社会出现了报酬递减的现象,杜赞奇发现的存在于20世纪早期的那种国家内卷化又重新出现了。

 从1990年代的税制改革到2006年农业税的废除,这些应该被视为中央政府对于国家内卷化在乡村地区的重新出现所作出的回应。

 在乡村改革20年之后,关注农民和农业的研究者开始谈论乡村社会的危机,许多人开始认为乡村的情况在1990年代在恶化。在1990年代末,乡村工业开始走向破产或者被民营化(其民营化方式通常使得地方干部可以侵吞村里和乡里的资产),这导致非农业就业机会的下降,农民收人停滞不前。农民的抗议不断增加,这些抗议通常与内卷化的乡村政府给农民带来的税收和财政“负担”有关。这一不断加剧的乡村危机被称为三农问题(农民、农村和农业问题),这一说法因为温铁军而广为人知。

 自1990年代末以来,学术界中越来越多的人为农民发出倡议,这不仅是因为乡村危机从那时起变得越来越显著,也是因为1990年代出现的不平等政治在加剧。随着农民收入进一步落后于城市居民,许多研究乡村的学者向左转,开始呼吁改善农民的条件。在中国政治中,“左”的新含义是在1990年代出现的,尤其是在围绕乡村问题的争论中出现的,它代表着多种政治立场:反对土地私有化,支持保护农民免受市场力量的影响,支持在乡村建立合作关系。这一趋势最突出的表现就是“新农村建设”,它试图将乡村地区在民主合作社和社会组织方面所进行的各种试验结合起来,而这些合作社和社会组织一定程度上是仿照1930年代的乡村建设运动建立的。其他一些学者则坚持一种更加自由主义的观点,关注的是桿卫农民掌控其财产的权利、民主治理以及政府的退出。

 日益显著的乡村危机使中央政府在调整其农村政策以保护农民的利益方面面临着更大的政治压力。2002年的税费改革是早前为了控制中国乡村的基层收费激增所作努力的延续。税费改革的目的是将各种地方收费转变为一种规范的、有限额的税收。顾克礼(Christian Giibel)的观点认为,税费改革对贫困地区的冲击最大,而地方的抵制导致了改革的失败。2004—2005年,一项新的、更引人注目的政策得以颁布,该政策导致2006年农业税被彻底废除。虽然取消农业税这一举措的直接目的是要停止国家在乡村地区的内卷化,但是,在没有进一步展开乡村治理改革的情况下,许多地方政府会通过其他方式继续其汲取行为,例如出售农业用地用于房地产开发。支持农民的倡议者利用这一时机来推动进一步的乡村治理改革,目的是最终结束国家的内卷化过程。

 同样,对于中央政府而言,到2006年取消农业税这一目标预示着会制定大量新的农村政策,这些新制定的政策会以一种更宏观的视角来看待乡村的变革。制定更加全面的农村政策这一决策方向体现在了“建设社会主义新农村”这一政策框架中,这一框架将过去的许多发展计划(例如建立农村合作医疗体系)整合起来并形成各种新的发展计划。在宣布取消农业税之后,建设社会主义新农村这一政策意味着中央必须增加转移支付给乡村基层政府,以弥补其税收方面的损失,实行城乡统筹,加快建设乡村基础设施(尤其是道路和电力线路),改善教育设施,将农民重新安置进更好的住房,以及实施其他的一些计划。尽管建设社会主义新农村在不同的地区代表着不同的事物,但是,一个重要的方面是鼓励利用其专业供销合作社在当地实现城镇化和商业化,同时承认,对于大多数中国农民而言,移居大城市并不是一条切实可行的道路。建设社会主义新农村这一政策框架标志着税收改革后乡村治理形式的变化得到了认可。随着中央面向地方的财政转移支付超过了地方的收入,县级政府在地方发展项目上获得了更多的权力,在建设社会主义新农村这一框架下,村和乡必须向其所属的县申请项目建设资金。

 从1990年代一直到2006年取消农业税期间,中央政府在全力应对乡村出现的国家内卷化问题的同时,也在努力推进农业与国家经济和全球经济的一体化,这有助于非国家形式的乡村剩余的汲取。在一些地区,这意味着大规模的资本化农业生产以及农民中间的阶级分化。不过,这一点在某种程度上得到了限制,这部分是因为许多农民对土地私有化的抵制。就像黄宗智所指出的,家庭农业在中国乡村的许多地方留存下来,而政府一直在努力利用专业合作社和订单农业(contract fanning)自上而下地将农民的农业生产整合进国家经济。与之相反,布拉克•古瑞尔(C Burak G Urel)认为,中国未完成的土地私有化事实上有助于农业综合经济的发展以及在乡村的剩余劳动力没有被彻底无产阶级化的情况下通过资本来对其进行分配。无论如何,在内卷化国家于1990年代在乡村出现以及中央政府的汲取行为减少之后,中国乡村也开始在阶级关系方面经历变化,相伴随的是多种形式的资本和农业综合经济的渗透。

 关于乡村治理和农民组织的争论

 国家在乡村的内卷化,乡村社会关系的破裂,乡村的经济危机,中央政府政策的改变,市场一体化的加剧以及新出现的阶级分化,正是在这些因素所构成的复杂背景中,乡村倡议者之间展开的学术争论在新世纪之初再次转向了乡村组织和治理问题。这些试图重构和倡导一种新的乡村治理结构的倡议者面临着若干问题。如何才能对地方政府进行约束从而使其提高效率并减少给农民带来的负担?政府对农民权利的践踏是主要问题,还是说资本和市场经济是农民的生存和生活所面临的主要威胁?政府在乡村的新投人(包括农产品价格扶持、新的医疗和教育支出、新的基础设施建设支出以及在建设社会主义新农村的名义下实施的各种项目)和农业税的取消巳经解决了乡村的各种问题,还是仅仅为进一步的结构改革打开了机会之门?根据国家一社会之间的二分法来思考乡村治理问题是有所禆益的,还是说它妨碍了对这一问题的理解?乡村组织应该集中关注政治领域的民主化和利益表达,还是也应该关注经济领域的集体组织?这些知识分子中的倡议者寻求解决的主要问题是国家在乡村的内卷化。而当他们真的将关注点转向经济时,常常将这一问题理解为是未分化的农民面对市场的问题,而阶级分化很少被谈及。

 知识分子为取消农业税而欢呼,将其视为国家一农民关系进入新时代的开始。在几乎所有的历史分期研究中,需要注意的是对毛泽东时代的重要性的否定。倡议者们或者对毛泽东时代采取忽略的态度,将其描述为历史错误,或者将这一时期的作用降低为只是成功地建立了国家对乡村剩余的汲取。对1990年代以来乡村社会的分化日益持批判态度的左派学者对毛泽东时代持有的观点可能是最前后一致的,即使其观点是还原主义的。他们将毛泽东时代视为过度汲取乡村剩余的时期,而将当前时期看作是一个发生变化的时期,它从长达一个世纪之久的国家为了工业化从乡村汲取剩余的时期转向一个工业化社会将为农民先前的牺牲作出补偿的新时期。

 虽然所有政治阵营的知识分子大多支持取消农业税,但是,他们在如下问题上存在较大分歧:农民在税收改革后的新形势下应该如何被组织起来?特别是,集体经济组织是否是合法的和有利的?问题的症结在于原子化的农民群体要在市场经济中运转起来,通常要面对的是一个为了自身目的汲取乡村剩余的地方政府,这一情况显然与20世纪上半叶的情况类似。乡村只能继续走向社会分化并在经济危机中沉浮吗?乡村社会可以通过新的正式的政治组织或者通过集体的文化和经济重建而得到重新建构吗?

 在这一争论中,一些支持变革乡村治理的倡议者(他们通常属于自由主义者)在一种国家一社会框架中来看待这一问题,这种国家一社会框架关注将正式的乡村政府组织从经济中分隔开来。这种分隔以及针对官方的乡村治理进行的政治改革将消除地方政府在经济中的存在,从而使得乡村居民能够实现对经济的民主控制。不过,其他倡议者批判了集中关注正式的政府组织的做法和使用国家一社会二分法的做法。这些倡议者通常是偏左的,他们使用自治这一政治概念来模糊国家与社会之间的区别。我们一直将自治视为20世纪早期乡村改革运动中的一个核心政治范畴,它既不指国家,也不指政府,而是处于国家与社会之间的一种乡村社会组织形式。事实上,它可以涵盖政治、社会和经济组织。换言之,由于中央政府不再专注于从乡村汲取剩余,这就打开了一个政治空间,我们可以在其中设想各种新的适合乡村社会(这一乡村社会没有受到仿效西方资本主义国家的现代化模式的影响)的组织形式。真正的自治概念带来了各种新的可能性,会动摇在早期曾经压制了自治的那种自上而下的国家控制。

 徐勇是这种自由主义的国家一社会观的代表,他认为与乡村的社会、经济和政治发展的每个历史阶段相匹配的乡村治理模式必然是与众不同的。徐勇将毛泽东时期的特征描述为农村公社将国家与社会整合起来,在此之后,1980年代早期第一波农村制度创新带来了国家与社会之间的分离,当时公社体制被废除并被乡政府和以家庭为基础的农业生产所取代,而孔飞力将这一分离视为“官僚机构的渗透”存续了下来。此后,国家的代表(乡政府)与乡村社会之间的紧张关系加剧,导致了官僚主义和自上而下的治理举措的出现以及农民财政负担的增加。换言之,当时形成的“乡政村治”体系不再适应乡村社会的发展和市场经济,因而“乡村管理的第二次制度创新”成为必要。因为税费改革,一个新的时期开始了,国家一社会之间的这些紧张关系或者国家一农民之间的这些紧张关系可以通过乡一级(它是国家与乡村社会之间的关键联系)的进一步治理改革得到解决。这种改革意味着要从“乡政村治”转变为“县政、乡派、村治”,此种改革将提升县一级的权力。

 根据徐勇提出的富有影响力的构想,国家要后退,县成为乡村地区最基层的国家权力机构。乡成为县的派出机构,在乡以下,村庄自治应该成为一种真正的自治组织形式,要完成村民委员会决定的任务。在徐勇看来,目标是要在乡村建立一个有效而廉价的治理体系,它能够促进“国家与社会良性互动”并加强农民的自我组织。

 党国英遵循相似的现代化模式,他认为,关键在于乡政府要提供越来越有效率的服务。他主张缩小乡级以上的政府组织的规模,允许城镇化加快进行,将走向城市化的镇分离出来,使其更加独立于乡。随着劳动力的迁移,乡应该逐步将村承担的服务功能接管过来,随着时间发展,村将逐渐失去存在的意义。然后,乡将走向民主化。此外,作为占主导的自由主义观点,党国英提倡农民应该被授予更加合法的土地所有权,并且能够通过农会这样的群众组织来代表自己的利益。

 自由主义的平民主义者于建嵘认为,乡村治理改革应该从村一级开始展开。整体而言,于建嵘认为县的权力来源应该从来自上层转为来自下层,这会使县一级政府获得独立性和走向民主化。县级人民代表大会应该有权监督、调查县级行政官员,甚至将其免职。此外,行政权力应该集中在县一级政府机关,使其更具效率,也更容易被问责。随着时间发展,县领导也将由直接选举产生。乡镇政府应该被废除,转变为一个自治组织(乡镇自治)。

 不过,根据于建嵘的观点,如果农民依旧是二等公民的话,这样的民主就不可能实现。对于国家长期以来对农民的“歧视”,于建嵘提出的补救方案是将民主与财产权结合起来。如果农民因为集体土地所有制而使其创造财富的能力受到限制,那么他们就没有能力实现基层民主。于建嵘的方案中最重要的方面是建立农会,这部分是效仿台湾农会的经验,农会在面对政府时将代表农民的利益并阻止地方干部提出的那些浪费资源和为政府腐败打开方便之门的面子工程。农会必须是“农有、农治和农享”的,而不是政府组织。它们可以帮助建立经销合作社,帮助农民“走向市场”。

 吴理财放弃了自由主义的国家一社会框架,集中关注了县、乡、村之间的历史关系,他指出,乡处在上级政府与村庄自治之间左右为难。吴理财认为,国家一社会框架没有作用,因为在它们的相互关系中存在多个层级。实际上,乡在调解农民与国家之间的关系;引用黄宗智的话来说,它是国家与社会之间的“第三领域”(third realm)。我们可以注意到,吴理财所观察到的乡所发挥的调解作用使它处在了国家经纪(这在杜赞奇1988年对20世纪早期所作的分析中是一个重要概念)的位置,因此,乡发挥的作用要么是保护性的,要么是赢利性的。吴理财的目标是弄清楚如何以一种使乡转变成生产性和保护性机构而不是内卷化机构的方式将这种调解作用制度化。

 像徐勇和其他人所倡导的那样,将乡政府转变为县领导下的乡公所这一点并不能解决上述问题,而只会使官僚机构向下延伸——它将是一种官僚的工具,而不是民主的工具。相反,吴理财肯定了承认和加强乡的调解作用的重要性,肯定了将乡政府转变为“乡政自治”(town ship govern-ment self-governance)的重要性。这将有助于建立真正的官民合作。上级政府的权力将使乡政自治能够获得相对于县的独立性,使它成为真正的乡村自治的单位;与此不同,乡政自治层面的直接选举将使其成为一个群众组织。换言之,吴理财主张既要加强国家对乡一级的支持,也要加强民主。

 李昌平是自由主义的土地私有化方案的批评者,他认为官员过于强大的权力(根源于旨在为工业化汲取资源而建立起来的公社制度)是导致乡村治理中各种问题的原因。只要地方政府依靠农民的剩余为生,改革就不可能展开。随着农业税的取消,真正的改革变得可能。群众的权力还需要得到提升以便对抗官方的权力。李昌平主张将乡镇政府转变为自治政府,并认为现有的乡村社会组织(例如青年组织和妇女组织)应该加强群众基础。此外,国家需要为那些能够代表不同利益群体的新的乡村组织的建立创造空间。在这些条件下,乡一级政府的主要职能之一就是扶持这些乡村社会组织。

 因此,与许多自由主义者不同,在李昌平看来,乡村利益不是个人的利益;更高级别的社会和经济组织必须与更高级别的政治组织相匹配,而理想的状态是,它们应该合并在一起。政治性利益组织无法简单地将原子化的农民的个人利益整合起来,也就是说,它还需要提高乡村经济和社会组织的级别,以便使其真正强大到足以与官方权力比肩。此外,为了在市场经济中保护自己,农民需要更强大的集体性的政治和经济组织。

 虽然取消农业税减少了农民的负担,改变了乡村自治的权力机制,但是,李昌平并不认为农民应该一分不出地获得土地的使用权;实际上,他认为,如果村庄想要继续成为一个真正意义上的集体,农民支付费用以获得农业土地的使用这一点是至关重要的。因此,李昌平提出的最独特的建议是支持“税转租”,它是支付给自治的村集体的。换言之,不再以税的形式被征收的乡村剩余中至少有一部分应该由民主的村集体所掌控,而不是简单地返还给单个家庭。使村集体获得自身的财政资源(这些财政资源由村集体自己生产并用于村集体决定的建设项目)将强化村集体的力量并构成其物质基础。

 农民加入城市社会保障体系支付费用,从而推动乡村剩余人口平稳实现城市化。支付给村集体的土地租金将激励土地向无地成员的转移,并使较贫困的村民获益,同时维持村集体的正常运转。集体土地从农业用途转变为非农业用途或者流转给非集体成员,要取决于整个村集体的民主决议。在反击自由主义者用来支持土地私有化的主要观点时,李昌平指出,与简单的土地私有化相比,村集体的力量在抵制非法的或者违规的土地征用方面要强大得多。

 曹锦清提议省应该缩减规模,数量应从28个增加到50个,县和市应该直接由省领导。这将缩小政府机构的规模并减少其人员数量。他还认为在农业地区,除了村一级的自治,还应该实行乡镇自治,同时进行自由选举。这将使乡和村变为乡公所和村公所,它们由群众控制并保护群众的利益——作为国家内卷化结果的地方赢利型政府将消失。随着时间发展,县也将向民主治理的方向发展,首先是群众有权对县级官员进行罢免或撤职。随着农业税的取消,县的主要职能将是为建立在土地承包制基础上的小农经济提供保障并继续实施计划生育。乡和村将成为服务型组织,因为它们是自治性的,因此其职能将根据各地的条件而存在地区差异。

 不过,为了正常运转,自治的村和乡要依靠有组织的农民。就像曹锦清和其他人所指出的,农民属于弱势群体,如果他们处于无组织的分散状态,那么他们在市场中或者面对地方政府时就不具备多少真正的谈判能力。只有通过组织,农民的权力和乡村自治才具有意义。与于建嵘一样,曹锦清指出,县一级或乡一级的农民协会是必要的。不过,在曹锦清看来,这些协会将具有更强大的经济职能,它们将建立各种类型的乡村合作社,而不只是向政府表达农民的利益。

 一方面,贺雪峰批评了那些只关注乡村地区官方政治组织改革的研究;另一方面,他也强调政府的撤退以及作为其替代的草根组织或者自治的形成并不足以解决乡村社会的分化问题。需要做的是加强自治和乡村政府,同时在更深层面将农民组织起来。贺雪峰提到了农村税收改革带来的危险,认为它可能会削弱乡村的治理,导致已经处于分裂和原子化状态的乡村社会进一步走向分化。根据贺雪峰的观点,征税是促使乡干部为村民以及他们与村民的关系操心的主要原因之一。因为税收改革,这一重要的联系不复存在,干部在很大程度上会忽视村民,把发展的问题丢给农民和市场。

 对贺雪峰而言,最重要的是,取消征税意味着“乡村利益共同体”的消失,在这一共同体中,对于县级干部和乡级干部,尤其是那些负责提供公共产品的乡级干部而言,征收税款是其首要利益所在。这种在1990年代出现的利益共同体是县、乡、村治理组织之间的关系的产物,它们与20世纪上半叶出现的乡村利益共同体有着类似的影响,同样是在为了自己的利益而汲取资源的过程中加重了农民的负担。

 因为农业税的取消,这种利益共同体的制度基础瓦解了,但在贺雪峰看来,其导致的结果还并不明确。就这一历时百年的问题而言,取消税收只是给那种能够解决该问题的真正有意义的改革创造了机会。虽然现在乡干部能够将精力集中在提供公共产品上,但他们也会变得更消极,一种能够推动他们为了农民的利益而努力的新的制度结构还没有取代旧的制度结构。社会主义新农村建设要想真正为农民创造更好的条件,必须提高而不是降低乡政府和村委会的积极性。在这里,贺雪峰批评了那些认为政府的撤退(“官退”)将自动为村庄的自治和经济发展创造条件的人。他认为更加强大的政府以及自治程度更高和更积极的农民对于乡村建设的持续而言都是必不可少的。在这些新的条件下,乡村治理需要从制度上进行重新设计,从一种自上而下的结构转变为一种自下


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