从“邻避管控”到“邻避治理”:中国邻避问题治理路径转型
2017-09-17 22:45  王佃利;王玉龙;于棋  《中国行政管理》2017年第5期 浏览:985  评论:0
     我国城市化进程正处于关键的改革转型阶段,从增量提升的外延式发展转向存量优化的内涵式发展,其中公共设施建设和公共服务供给的增加是应有之义。可以预见,那些具有邻避效应的公共设施建设将日益普遍,邻避现象也将更加“常态化同时,地方政府所固守的传统“邻避管控”思维已经越来越无助于邻避问题的根本解决。当前日益频发的邻避问题,社会利益的多元化和参与意识的增强,都在呼唤一种全新的“邻避治理”理念,从而实现现代城市邻避问题治理的新突破。
    ―、问题缘起:愈演愈烈的邻避困境
    (一)困境背后“邻避管控”的传统思维
    20世纪70年代,在研究环境问题引发的群体性反抗事件中,O’Hare提出了“邻避”(NIMBY)的概念,来描述那些兴建之后“能够带来整体性社会利益、但对周围居民产生负而影响”的设施,以及由此类设施建设所引发的公众反对。“邻避”现象的实质是“不要建在我家后院”(Not In My Backyard),其突出特征是地方公众对设施建设的必要性表示认可,但在设施具体建设选址上,往往抵制其建设在自己生活居住区域周边。后经台湾学者的译介,“邻避”这一概念逐渐进人大陆学者和公众的视野。
21世纪以来,邻避事件进人高发期:邻避事件数量增加,涉及区域更加广泛,引发公众邻避情结的设施类型也更加多样,公众的抗议越来越频发的升级为社会群体性事件,成为当前城市治理的难题,给地方政府带来了严峻的治理挑战。国内诸多研究指出,相较于国外邻避事件的发展和治理路径,我国邻避现象往往会演化为大规模的邻避冲突,地方政府很难跳出“决定一宣布一辩护”的行政逻辑,无法摆脱“摆平一妥协”的路径依赖,深陷邻避困境之中。
    邻避困境根源在于管理者根深蒂固的“邻避管控”思维。这种思维方式使得地方政府往往将邻避现象“物化”,将其视作影响地方发展和社会稳定的负面事件,是阻碍地方政府职能履行、破坏政府公众形象的“负能量”,是需要政府加以管理和控制的对象。这进而导致了地方政府“自上而下”的单线式回应逻辑,以封闭式的决策过程推进邻避设施的建设,以教育、劝说、通知等单向的信息传递作为沟通的主要手段,且只有当面对居民大规模集中反对时,才被动地采用协商、听证等方式同公众对话。
    (二)作为博弈现象的邻避
    地方管理者的这种“邻避管控”思维仅仅看到了邻避现象的“冰山一角”,将其视作由邻避设施这一“物的建设”所引发的带来负面社会影响的“事件”,而忽视了隐藏邻避事件背后复杂的形成机制。越来越多的研究发现,邻避现象实际上是利益相关者之间复杂的博弈过程。
基于经济学视角的研究发现,邻避现象产生的原因是边际收益、边际成本在周边居民和全社会之间存在的巨大偏离,这种不均等性引发了政府、邻避设施及其建设方、周边居民三者的利益博弈,而在现实中,往往呈现为公众信息缺失下的博弈情境。在这种博弈模式下,政府往往排斥公众参与,形成企业与政府各取所需,而贻害地方的格局,政府是利企业环境制度的供给方,企业是利企业环境制度的需求方,居民是利企业环境制度的反对方。为此公众往往通过体制外的非理性方式,极端地表达自身利益诉求,从而形成邻避冲突。
    此外,从社会心理的角度看,公众对邻避设施的风险感知往往会经历从“不怕”到“我怕”的认知重构过程,对负外部性的聚焦、对政府和专家的不信任都会推动这一认知的转变。污染类和风险聚集类邻避设施带来的多是健康权方面的风险认知,而心里不悦类和污名化类带来的多是经济利益方面的风险感知。邻避决策实质上是对利益和风险进行分配的一种风险决策,政府封闭式的决策模式、公民利益诉求表达不畅以及专家遭遇社会信任危机是导致我国邻避困境的主要原因。基于传播学的研究发现,新媒体的兴起改变了公民的信息权模式,实现了从传播权利向传播权力转变的技术赋权,极大地动员了社会公众参与的能力。
    这些研究大多聚焦于某一具体视角,解释了邻避现象中地方公众和政府管理者之间的博弈,以及这种博弈如何最终演进成一种对抗性的社会事件。然而,一方面在当前地方实践中,“邻避管控”色彩依旧浓厚,邻避困境依然突出,即使部分地方管理者已经开始在实践中尝试创新策略方式,也难以上升到地方经验和理论模式的高度。另一方面,目前研究倾向于在在某一具体理论视角下深人分析邻避现象的形成原因,但缺少对邻避现象演进和利益相关者博弈的整体性分析框架。因此,本文以“增长联盟——社群联盟”理论为分析视角,分析邻避现象的演进过程,以及在这一过程中利益相关者之间的博弈互动,并认为化解邻避困境,需要树立“邻避治理”新理念,实现从“邻避管控”向“邻避治理”的根本转变。
    二、联盟博弈与邻避现象的演进
    我们认为,从“增长联盟——社群联盟”的分析框架出发,可以更好地从整体的角度去解读当前中国邻避现象发生的内在逻辑。“增长联盟”理论本身是由学者洛根和莫洛奇提出,他们将城市视为“追求财富增长的机器”,并识别出了这一过程中“增长联盟”与“反增长联盟”展开的博弈。随后杨宏山基于中国实践,将“反增长联盟”进一步阐述为城市发展中的“社群联盟”。这一理论框架本用以分析由土地开发和房地产建设推动的城市发展中,地方政府和企业基于经济利益结成的“增长联盟”和重视土地使用价值的地方居民为主的“社群联盟”之间的博弈。而同时这一理论也为分析邻避现象中利益相关者的博弈过程提供了富有价值的解释视角:它有助于识别和分析邻避设施建设中的利益相关者;进而考察邻避现象中不同的博弈阶段及其阶段变化,以及在各阶段利益相关者之间差异化的博弈立场;这一理论还有助于解释在传统“邻避管控”思维下,利益博弈如何演化成对抗性的邻避事件。
    (一)邻避事件中的增长联盟与社群联盟
    杨宏山认为,从公共服务的视角看,城市就是优质公共服务资源高度集聚的地理空间,城市的本质在于提供优质公共服务,城市发展有赖于优质公共服务的大量集聚。赵燕菁认为,任何不动产都可以分为建筑和土地两部分。建筑部分一经建成,就开始折旧,其价值非但不会上升,反而会随着时间不断被侵蚀。因此,不动产升值主要来自于土地,而土地的价值则来源于所处区位被覆盖的公共服务,在传统基于土地开发的城市增长过程中,冲突的实质是附加公共服务升值后的土地利益在政府、开发商、原住民间的分配比例问题。
邻避设施在区域范围内具有的正外部性能够推动城市空间地域的增值,在这一增值过程中,各城市主体在理论上均从中获益。对城市政府而言,一方面是增值后的土地价值利益;另一方面是城市竞争力的提升和政府官员政绩考核的亮色。对邻避设施的建设运营者而言则可以区分两类,一是对于公共服务设施的运营商而言,获得了基本的存在空间;二是对于具有企业色彩的运营方而言,通过项目的建设获得了运营与获利的空间。对于城市范围内的公众而言,也有助于其享有的公共服务数量和质量的提升。
    因此,在邻避设施建设中,地方政府与邻避设施的建设方、运营方构成了邻避事件中增长联盟的主体,往往以区域整体效益的提升、区域经济发展、国家战略要求等为驱动,致力于推进邻避设施的建设。同时,地方公众,尤其是以邻避设施周边居民,构成了邻避事件中社群联盟的主体,往往以邻避设施在周边范围内产生的环境污染、健康威胁和人们的心理不适为理由,抵制邻避设施建设,反对以生存居住代价换取的区域效益提升。
    (二)邻避现象的演化阶段与博弈过程

    在邻避设施建设的过程中,增长联盟和社群联盟基于各自利益诉求,展开了复杂的互动博弈。这一博弈过程包含“邻避设施”“邻避效应”“邻避诉求”“邻避决策”“邻避冲突”五个阶段。增长联盟和社群联盟面对邻避设施所具有的客观属性,在不同话语之下形成了对邻避效应的不同认识,并进一步外化为差异化的利益诉求,双方均试图将自己的诉求嵌人到邻避决策之中。当社群联盟的邻避诉求无法得到满足,便容易采取群体行动的策略施加外部压力,从而导致邻避冲突。

    1.对邻避设施的不同解读
    对于给周边居民日常生活和健康已经造成或可能造成负面影响的公共设施,增长联盟和社群联盟的不同立场,反映了双方对于邻避设施的空间生产结果的差异化认知,以及对于谁来控制、怎样控制邻避设施空间生产过程的不同主张。增长联盟试图将邻避设施建构在一种诉诸设施的空间“正外部性”和规划的“技术理性”话语之上;而社群联盟则试图诉诸邻避设施生产的空间“负外部性”和规划的“政治理性”话语。
    2.邻避效应与邻避情结的形成
    邻避设施引发了关于设施风险的认识,进而形成邻避效应。对邻避效应的不同态度集中体现了增长联盟和社群联盟如何差别化地建构对于邻避设施的风险认知。增长联盟的主要成员是政府官员、运营方和持赞成立场的专家代表,往往具有较充足的信息和专业的知识背景,这使得增长联盟多倾向于从客观上定义邻避设施的风险,在增长联盟成员眼中,所谓的风险是一种技术层面的风险。增长联盟往往试图揭示邻避设施发生事故的概率,或可能带来的污染或损失的技术指标。而社群联盟的成员为地方公众,往往倾向于从主观上定义邻避设施的风险,是一种主观心理层面感知的风险,并且通过现代化的传播手段,这种感知到的风险有可能在传播的过程中不断放大,增加恐慌。
    3.邻避利益诉求的表达与分歧
    增长联盟和社群联盟均将各自对邻避效应的认知外化为利益诉求的表达。其中,增长联盟通常以邻避设施可能带来的整体效益作为支持建设的论据。这种整体效益,在经济层面,通常被描绘为公共设施的正外部性在广泛的区域范围内,所带来的土地整体增值的经济效益;或公共设施的生产功能、就业功能所带动的区域经济发展。在政治层面,则通常诉诸对区域发展“短板”的补强,乃至上升为对国家战略的补充与支持。但社群联盟的诉求则有所不同,也有一套价值判断体系来作为反对建设的论点。这种价值判断,一是从个体层面上,诉诸于邻避设施负外部性带来的周边土地的贬值,日常生活遭受的环境、健康风险;二是在社会层面上,诉诸于更为宏大的社会价值,如空间话语下的环境效益、社会公平以及时间话语下对子孙后代合法权利的维护,在超越个体利益的层次上论述其诉求的合理性。
    4.争夺邻避决策的话语权
     无论增长联盟还是社群联盟,其诉求均需通过公共政策实现。在这一过程中,政府和运营商增长联盟掌握了决策过程的主动权,精英化的封闭决策是其本能的决策方式;而社群联盟则要求开放式的决策过程,在决策过程中发出自己的声音,并试图影响最终的决策。在这一阶段,增长联盟和社群联盟的主要行动逻辑就体现在表达邻避诉求,并在决策环节施加影响力。
    5.参与受阻与冲突升级
    中国自古以来大一统的集权政治塑造了国人的政治心理,在中国,民众表达诉求首先想到的便是求助于政府。只有当诉求没有得到政府的回应,“官道”受阻之后,公众才转向诉诸于社会媒体或现在蓬勃发展的自媒体力量,转向“媒道”,从而酝酿并形成体制外的群体行动,导致邻避冲突。而此时增长联盟的行动逻辑发生了巨大的转变,在社会稳定的政治正确和刚性治理要求下,其关于邻避设施的建设、区域发展的经济目标或整体效益,统统让位于社会刚性稳定的目标。为此不惜以放弃邻避设施的建设为妥协,以换取公众群体行动的平息。
    三、从“邻避管控”转向“邻避治理”
    在传统“邻避管控”的惯性思维之下,地方管理者将邻避现象视作对社会稳定和政府管理带来冲击的公众抗议事件,将掩盖、摆平、妥协等方式作为首选策略,以避免公众抗议的升级,或群体性抗议行动的快速平息为最终目标。由此在邻避设施建设之初“偷偷摸摸”,在释疑公众风险感知时“匆匆忙忙”,在回应公众利益诉求时“遮遮掩掩”,在开放公众决策参与时“忐忐忑忑”,在面临大规模群众行动时“慌慌张张”。因此,化解邻避困境需要从根本上转变对于邻避现象的认识及应对思路,从传统意义上的“邻避管控”转向现代化的“邻避治理”。
    (一)邻避治理的基本内涵
    十八届三中全会指出,将完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,我国由此进人一个治理改革与转型发展的新阶段。在这一背景下,遵循现代治理理念,应构建邻避治理新理念:在邻避事件的处理过程中,通过多元主体平等协商机制的完善,构建公平正义的邻避问题处理机制,实现邻避设施建设中风险与收益、整体与局部的协调发展。
    具体而言,“邻避治理”的基本路径,是指在邻避设施建设中,增长联盟与社群联盟之间转向一种非对抗式的协商合作关系,推动地方政府、邻避设施建设运营方、地方公众、专家学者、媒体代表在项目决策中的共同参与。邻避治理的目标不仅在于避免事态升级,更在于建立健全一种长效机制,以有效邻避设施建设引发的利益分歧,跳出邻避设施“一建就闹,一闹就停”的治理困境。现代化的邻避治理理念主要包含两个方面:一是建立现代化的邻避治理体系,二是提升多元主体的邻避治理能力。
     (二)建立健全现代化的邻避治理体系
     邻避治理呼唤现代化的邻避治理体系,即建设一个各主体合作参与、各环节相互衔接、各部门相互协调的邻避治理体系。
这首先意味着打破传统增长联盟的控制与管理,为社群联盟提供制度化的参与渠道,实现地方政府、建设方、运营方、地方公众、专家学者、新闻媒体(包括传统媒体、网络意见领袖、自媒体平台等)等相关利益主体的共同参与,在此基础上畅通意见表达,寻求共识。
    同时,现代化的邻避治理体系还意味着摆脱“末端治理”的传统方式。治理的目标不再仅限于平息群体性的抗议行动,而是从邻避设施选址规划开始时就预见可能引发的公众反对,敏锐察觉并尽可能消解公众的风险感知,通过制度化的利益表达渠道和开放式的公共决策机制,尽可能避免事态升级,将邻避情结化解在事件早期,强化过程控制,实现对邻避事件的全过程治理。
    最后,现代化的邻避治理体系还意味着打破“条块分割”的治理格局。由于邻避现象成因复杂,涉及部门众多,需要明晰各部门在邻避设施建设中的职能与责任,避免出现职能交叉或“空白地带”,导致居民在各个部门之间遭遇“踢皮球”,意见无法表达,进而使得居民的邻避情绪酝酿升级以致于爆发邻避冲突。同时,邻避事件不是单一部门或单一环节的治理,需要在权责明晰的基础上实现各部门之间的协调与配合。
    (三)提升邻避治理能力
    治理能力包含两个方面:一是治理体系所内蕴的功能指向与治理潜力,即一种客观层面的静态治理能力;更重要的则是主观层面的动态治理能力,即“多元背景的治理主体如何在积极的行动中实现自身的治理目标,如何在必要时实现更为有效的合作,如何充分高效地操作与运行既定的制度架构”。
    基于此,邻避治理能力首先意味着在邻避设施建设过程中,激发多元主体参与意愿,完善多元化的参与方式。转变增长联盟传统的“隐瞒一压制”策略,直面公众反应,增强对不同意见和差别化诉求的包容、吸纳与协调能力,引导和保障社会公众通过开放式参与渠道表达自身诉求;保障邻避风险在社会分配中的正义性,尊重利益相关者的自由、权利与机会,尊重地方居民维护自己合法权益的资格,设计、运作和维护正义的分配程序和分配规则。
    进一步说,邻避治理能力意味着对邻避事态的有效控制,即将不同利益主体之间的意见表达、沟通协商与利益博弈纳人制度化渠道中,尽可能避免邻避现象演化为极端化的群体冲突。这一目标效果的实现并不依赖于政府的隐瞒与压制,而是基于现代化治理体系的良性运转。
    最后,邻避治理能力还要求转变“两败俱伤”式的妥协式摆平策略。传统的“邻避管控”只是一种“扬汤止沸”式的平息,而非“釜底抽薪”的治本之策。现代化的邻避治理能力,要求通过转变单一的经济化补偿手段,以合作而非管理的态度面对地方公众,以开放透明的程序增进公众理解,以多元化的补偿方式回应公众诉求,变“邻避设施”为“邻利设施”,变“邻避效应”为“迎臂效应”,使地方公众招手欢迎邻避设施建设,而不再是抵触和抗拒。
    四、“邻避治理”的实现路径
    (一)转变对邻避现象本身的“污名化”认知
    “污名化”本意是指代某一类特定的邻避设施,但同样存在对邻避现象本身的“污名化”认知,既包括社群联盟对“邻避设施”的污名化,也包括增长联盟对邻避情结的污名化。
     1.实践中被“污名化”的邻避现象
邻避设施或因其造成的环境破坏与污染问题,或因其为周边居民带来的健康风险与心理不适,而遭到地方公众的反对。而同时,邻避设施所提供的公共服务及其外部效益又使得地方政府难言放弃。这一矛盾首先体现为“增长联盟”和“社区联盟”关于邻避设施规划的分歧。前者试图为规划设置技术门槛,主张技术专家和政治精英作出首先区域效益最大化的决策;而后者则主张个人的合法权利和决策程序的公开公正。同时,“增长联盟”定义的社会风险是由“概率”“影响程度”“安全阈值”等一系列专业概念的技术风险;而“社群联盟”定义的风险则是一种主观建构和心理感知。
    这种分歧最终导致了增长联盟与社群联盟的相互“污名化”。一是地方公众对邻避设施的“污名化”,认为邻避设施的建设就是政府以牺牲公众合法权利为代价,追求经济利益和官员政绩的自利行为,一提到邻避设施的修建则群情激奋。二是地方政府对公众邻避情结的“污名化”,认为后者塑造是自私、非专业的,将其视作制约区域整体发展的阻力,一提到邻避效应则如临大敌。
    2.以“去污名化”作为邻避治理转型的前提
    众多邻避事件已充分说明,只有对邻避现象去污名化,增长联盟和社群联盟之间才存在相互理解与开展对话的空间。否则,双方均力图将对方的立场污名化,使自己占据道德的制高点,最终将互相的污名化建构上升为一种行动上的对抗关系。
    因此,在捍卫自己立场的同时,承认对方立场的合理之处,避免用“污名化”的标签来定性对方的立场,这是邻避治理的实现前提。邻避设施不应因其投人使用之后所带来的环境污染、健康风险和心理不适而犹如过街之鼠一般被人人喊打,因各地群众纷纷拒之门外而“颠沛流离”;邻避效应不应因其表现出的社会反对而被政府视作洪水猛兽,如临大敌一般战战兢兢。地方居民对自身权益的捍卫,并不必然意味着政府建设之举就违背公理和正义;同样邻避设施所能带来的区域整体效益,也不是地方公众自私自利、非理性与缺少专业知识的“照妖镜”。
    (二)转变封闭式的邻避决策思路
    转变封闭式的邻避决策理念则是为双方打造一个各持己见,进行协商或讨价还价的渠道和平台,保障多元利益诉求向政治系统的充分输入,并通过开放式决策,有效吸纳和整合社会力量参与邻避治理。
     1.保障多元利益诉求向政治系统的充分输入
邻避困境的治理失败与闭塞的政治系统和决策机制密切相关,传统邻避管控模式下,关于邻避设施建设的共识塑造走进了一个理念误区:重点偏向于采用自上而下的教化与说服来改变公众的反对态度,忽视了不同意见表达的对话与辩论;将共识塑造简单等同于代议制下的多数同意,而忽视了增进对立性观点之间的相互理解。这些问题集中体现为“决策问题表述不清楚、决策依据标准不一致、决策价值冲突不妥协以及决策参与地位不平等”,这为邻避设施引发的公众“政策不服从”埋下了隐患。
    邻避治理转型,必须完善协商机制,打通社会利益诉求向政治决策系统的输入渠道。首先是转变决策理念,邻避设施决策的科学性、合理性和合法性,更多取决于决策过程中的对话机制和差异化观点表达的充分程度。其次是构建制度化的协商决策渠道,将开放决策和平等协商作为邻避设施建设的制度性要求,借鉴欧美发达国家在共识会议、愿景工作坊、协商民意测验、公民陪审团、专题小组等具体协商机制的探索中取得的进展,丰富开放式决策的形式和技术。
    2.通过开放式决策动员与吸纳社会力量
    在邻避设施的建设中,涉及的政策问题主要包括两个方面:一是区域范围内有无建设该类邻避设施之必要,二是邻避设施建设的选址、建设与管理等基本问题。这两个问题本应由多元利益主体就差异化利益诉求和政策观点进行充分的意见交换与沟通协商,但在传统的“邻避管控”思维下,精英导向的封闭式决策将社会力量排斥在制度化的意见表达与决策参与之外,本应“一体两面”的政策问题被人为割裂。
因此,邻避治理的实现,要求从邻避决策基本问题的建构时,就以增进差异化观点之间的充分交流与相互理解为前提,引导不同利益群体在政策议题上形成基础性共识,进而从方案设计、选择、实施、监督的全过程贯穿公众参与,推进开放式决策模式。
    这种开放式决策模式同样重塑了政府与公众的关系。地方公众并非地方管理者所管制的政策客体与治理对象,相反可以成为管理者在邻避现象中的治理伙伴。在此理念之下,政府决策的方式应从邻避决策的说服与教育转向邻避决策的“政策营销”,通过宣传、价值交换等方式,“尽可能采取令民众惬意的方式而非强制性措施来推行政策。”
    (三)转变邻避冲突的“维稳式管控”动机
    相较于转变污名化的邻避认知和封闭式的决策思路,转变维稳式的冲突管控思维则要求重塑地方政府在邻避设施建设中的行动逻辑,跳出“封闭决策一一公众反对——政府压制——冲突升级——停建妥协”的怪圈。
    1.冲突管理中的维稳式管控
维稳式管控首先源自社会刚性稳定的治理目标。于建嵘指出‘“刚性稳定”具有三个主要特征:首先,“刚性稳定”是以政治权力的排他性和封闭性为基础的政治稳定;其次,“刚性稳定”以社会绝对安定为管治目标,把一切抗议行为如游行、示威、罢工、罢市、罢运等都视为无序和混乱,都要采取一切手段压制或打击;第三,“刚性稳定”以国家暴力为基础,依赖对意识形态和社会组织的控制,具有非程序和非成熟的法制性。在刚性稳定的管理目标导向之下,邻避设施的建设倾向于封闭式的决策环境,以试图规避其可能引发的社会反响;面对公众的反对,决策者则在一种说服教育的立场和态度之下压制社会力量;当地方公众的社会动员形成群体性事件,则通过停建与妥协来换取大规模抗议的平息,使社会在短时间内重新回到刚性稳定的运行状态。
    维稳式管控还源自政治问责的压力。社会稳定是当前我国官员考核至关重要的一个评价指标,不仅影响着官员的晋升,更同其“政治生命”息息相关。基于理性经济人假设,个人利益最大化在很大程度上左右着政府官员的行为方式。在巨大的考核压力之下,面对邻避冲突这一可能会成为政绩“污点”的负面现象,决策者通常会对大规模的邻避冲突采取妥协的方式,以邻避设施的停建换取对问责风险的规避。
维稳式管控还源自决策者直线式、结果导向的懒政思维。简单地将邻避现象等同于社会反对,将社会反对的平息视作问题的终结,只看到邻避问题的表象,而对邻避现象存在的深层根源不详加考察。不是试图去构建一个动态、制度化、可持续的多元利益群体表达与协商机制,而是将“扬汤止沸”式的平息邻避冲突作目标。后者相对前者而言,其治理导向更加线性,方式更加直接,效果也显而易见,但对于邻避困境的根本解决则并无裨益。
    2.维稳式的管控思维无益于邻避困境的根本治理
    近年来,中国的邻避冲突非但未有所缓解,反而愈演愈烈。其中固然有邻避设施建设需求增多的现实原因,但更重要的原因则是,地方政府在面对邻避冲突时大都仍固守着维稳式的管控思维。只简单通过邻避设施的停建来平息公众愤怒的做法,并不能从根本上改变邻避设施建设向大规模社会冲突升级的社会机制。因此,邻避设施“不建不闹、一建就闹、一闹就停、再建再闹”的现象依然时有发生。
此外,这种管控思维也给地方公众发挥了反面的示范与学习效应。长期以来的邻避事件使地方公众认识到,只有诉诸大规模的群体性抗议,才会使自身的利益诉求受到地方政府的关注,而且大多数情况下都能够取得比较“满意”的成果。这种“小闹小解决,大闹大解决,不闹不解决”的政治参与实践塑造了地方公众在邻避设施建设中的对抗式的行为“惯性”,并且借助新媒体时代的舆论传播,不同地方公众之间相互“学习”,使得这种“抗争经验”在全国范围内“推广”。
    倘若面对邻避冲突继续采取维稳式的管控,可以预见的是,邻避现象将更加频发,极端化的邻避冲突也将不降反升,对地方治理带来更大的挑战;与此同时,停建与妥协的治理技术将导致大量具有正外部性的公共设施建设趋于停滞,从而制约公共服务水平的提升和区域整体社会效益的增加。
    3.承认邻避现象的常态化,实现韧性稳定
    对邻避冲突采取“维稳式”的管控,本质上是将其视作城市发展的“异物”。当前我国正在面临治理体系的深刻变革和城市发展的路径重构,这都对城市公共设施建设和公共服务供给提出了新的要求。与此同时,人们日益觉醒的环境意识和权利意识,使得地方公众对公共设施可能给周边居民带来的负面影响更为敏感。无论我们心甘情愿还是心怀抵触,我们正生活在一个“与邻避为邻”的时代,邻避现象将在未来城市发展中趋向“常态化”。
常态意味着“频发”。我们应当习惯邻避设施的存在,邻避设施不是社会发展的“异物”,相反有时可能是社会发展的“必需品”,对于任何公共设施的建设和使用可能带来的风险,我们都不应保持沉默,一个懂得发声的社会是一个权利意识觉醒的社会,也是一个政治开放与包容的社会。随着对邻避事件的参与深人,我们会从情感上的恐慌与排斥,逐渐接触到邻避设施内在的风险形成、防控机制等所谓的“技术理性”。
    常态意味着“正常”。邻避设施建设的决策者也不必对邻避现象的产生感到恐慌,如临大敌。邻避效应并非社会发展的“不安定因素”,也并非是制约政府职能和社会效益的“负能量”。邻避现象是社会发展到一定阶段的产物,伴随着社会发展的侧重点由经济增长转向提升生活质量的提升,公众日益觉醒的权利意识和环境意识而出现,是社会进步、利益分化的客观表现。邻避效应本身不是问题,邻避设施本身更不是问题,而邻避效应为何会导致公众采取暴力型的群体抗议行动,才是邻避问题真正之所在。
    邻避现象的“常态化”,要求地方政府在邻避设施的建设中,从维护社会的刚性,转向构建一种社会韧性稳定机制。一个韧性稳定的社会,是“分权开放的、动态的、和平而有序的、具有强大自我修复功能的”,意味着实现增长联盟与社群联盟在邻避设施建设中的良性互动与合作治理。



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