中国政治运行中的批示:定义、性质与制度约束
2017-10-13 22:05  孟庆国 陈思丞  《政治学研究》 2016年第5期 浏览:623  评论:0

一、引言

在不改变宏观政治架构的情况下,通过改进和优化政治运作过程来促进政策系统的完善,已经逐渐成为公共管理学界的共识。 在此背景下,探索中国政治如何运行就显得至关重要,目前已有大量研究做出出色的工作。 然而,作为政治系统日常运行关键环节的批示,却始终没有被纳入学界研究的视野。决策者每天都会收到大量的各类上报材料,这些材料要求他们表达态度或者做出决策。当官员们在这些报告上批阅意见,来表达意愿并行使权力的时候,批示就此形成。与此同时,这些批示件也被相关机构编号存档。批示在中国政治运行中影响力巨大,政府部门和智库都高度重视领导批示,并以获得高层领导批示数量作为自己机构影响力的衡量标志,现在学者获得领导批示的情况,还可以作为国家课题结项和获得更多资助的重要依据。

然而,一方面是政府机构、智库和学者高度重视领导批示,另一方面对于批示的研究并不多。目前关于批示的研究,主要有调查记者的报道和学术研究的侧面提及。部分新闻媒体对批示的不同用词之间表达含义的微妙差异、批示传阅流程和批示如何被执行等方面进行描述。 许多公共管理研究中也都侧面提及批示。奥克森伯格将批示作为中国官僚系统中的信息交流的一种重要方式。 陈玲等将批示作为领导人形成共识的关键渠道之一。 王绍光在描述中国公共政策议程设置的不同模式时,提及批示在议程设置中的重要作用。 朱旭峰则将获得批示作为度量思想库影响力的指标并展开实证研究。 马骏和侯一麟的研究提及批示如何作为省级领导权力运用的方式影响预算资金的分配。 陈思丞和孟庆国将批示作为领导人注意力的度量,并且抽象出领导人注意力变动的类乐透球模型。 除此之外,目前专门针对批示的经验研究较为缺乏。研究的缺失在造成批示神秘现象的同时,对批示的认知也主要来自于推测和演绎。秦小建和陈明辉认为批示是“人治”的表现,频繁使用的批示削弱法律法规的权威性,需要将批示纳入行政法的规范与约束。

批示研究遇到最大的障碍是资料的匮乏。出于种种原因,中国党政机关根据相关规定对于领导人批示件进行严格管理 ,越高层级领导人的批示件保密程度越高。近年来,随着历史资料的开放,在世界范围内关于政治运行的研究都得到了发展 ,信息的披露同样为关于批示的研究提供了契机。《中华人民共和国档案法》第十九条,对国家档案馆保管的档案的保密期限进行规定。档案正常大约30年的保密期,这意味着建国以来到20世纪90年代初我国高层领导人的批示已经向公众开放。在过去的20年,中央文献出版社基于国家档案馆的档案和其他重要资料,先后出版了多位领导人的系列年谱。这些领导人包括从20世纪50年代到20世纪80年代中国主要的决策者,包括毛泽东、周恩来、邓小平、陈云、李先念、彭真等十余人。这些领导人年谱记述了中国领导人每天的生活,包括他们做了什么,他们见了谁,他们批阅和处理了哪些文件。高层领导的批示从中可以得到完整的观察。本文主要通过对经验数据的分析,探究中央层级的领导批示的数量分布,关注诸如党的总书记、国务院总理、副总理和部长级官员们之间的批示互动。

二、批示的定义与批示现象辨析

(一)批示的定义辨析

领导批示在中国的党政公文系统中并没有正式定义。?本研究关于批示的定义是:批示是中国政府中的决策者对上报的各类报告签署书面意见,以表达个人意愿和行使权力的一种工具。

在政治运行中具有大量与批示相近或者相似的概念。本文通过辨析批示与信件、指示、正式文件和圈阅的差别,来帮助厘清批示的边界。(1)批示与信件的差别。虽然批示和信件都是写在纸上的,然而他们在字数上和接收者上存在差异。批示基本上是由领导人做出,由下级官僚执行。批示往往比较简短,而且是权力运用的一种方式。一个简短的批示很可能在官僚系统中产生意义深远的影响。相比之下信件虽然由领导人所写,但是可能写给很多人,包括同事、朋友甚至家庭成员。领导人的信件基本上字数多、内容长,仅仅作为一种简单的通讯方式,而不是权力运用的方式。(2)批示与指示的差别。我们在媒体报道中也经常看到领导人对某件事情做出重要指示。指示同样是领导人行使权力的一种方式。然而指示与批示最显著的差异是指示主要是口头上的。由于批示落实在书面上并且存档,领导人绝大多数情况都是通过批示做出正式决定,尤其涉及到稀缺资源分配和人事任免等重要事项时更是如此。(3)批示与正式文件的差别。任何以正式机构名义签发的文件都应该与批示区别开。正式文件可能由领导人起草、修改和签发,但是文件制定过程中有多重程序需要完成,文件往往是高层领导意见综合形成共识后的产物。相比之下,批示是以个人名义书写的。领导人做出批示,直接反应个人意愿。正式文件作为公文在各级党政机构中流转,但是领导批示不作为公文流转。(4)批示与圈阅的差别。在批示定义中,本文强调批示是领导人书写的书面意见。相比圈阅或简单地批转文件,批示有领导人的文字表述,更加清晰地表达领导人的意见和个人意愿,而不是通过圈阅等方式表达“知道了”。如果仅画圈、仅标注日期、仅写上自己的名字、仅写上“同意”二字或者仅将文件批转给其他人不表达其他意见,在本研究中均不算做批示。

(二)“文书御天下”的行政传统和批示的制度基础

批示的运用与中国几千年来形成的“文书御天下”的传统有着很大的关系。在中国漫长的历史中,政治运行很早就依赖公文运行。秦汉时期,官僚制度获得高度发展,一套适合于中央集权的施政措施逐渐形成,正式的公文文书制度的建立是其中的重要方面。东汉王充撰写的《论衡·别通》提到,“汉所以能制九州者,文书之力也。(汉)以文书御天下”。中国公文系统的建立与中央集权体系密切相关。周代实行的是等级分封制统治方式,诸侯拥有高度的自治权,缺乏中央集权使周代公文制度无法建立。秦汉时期制度化的公文系统的建立与国家权力的集中高度相关,并且在加强中央政府影响方面扮演着不可或缺的角色。 公文文书流转自秦汉以后,就是古代中国的国家治理的重要方面。

“以文书御天下”的行政传统在当代中国依然存在。“文件政治”由吴国光率先提出,他揭示中共重要文件的起草过程,并描述文件在现代中国政治运行的重要作用。 景跃进经验地评估几次党代会报告起草过程的变化,从中观察中国式治理的新变化。 而长期以来的文件治国的传统,让决策者在做出重大决定的时候,更倾向于在文件上书写自己的意见形成批示,而不是简单地对官僚系统做出口头指示,从而促成批示现象的存在。胡乔木曾经提到批示现象,“领导人通常在有关书面材料上作出简要的批示。这无论过去、现在都是中国领导人重要的工作方针。但是除了比较简单或比较特殊的问题以外,批示并不表示已经作出决策。这通常是提示某些人员或部门注意解决哪些问题,或者要求提出处理建议和进一步的情况,或者对提出的建议表示意见”。

在胡乔木的定义中,批示更多仅仅是领导人个人意愿的体现。然而在现实生活中,领导人的批示往往对官僚系统的运行产生巨大的影响,被下级官员认为是权力的行使。批示作为领导意愿的表达之所以能够作为权力运用的工具,根本原因还是制度赋予领导人权力。决策者的个人意愿之所以能够影响官僚系统,是因为他们拥有形成权力的基础。大多数中国决策者的权力来自于职位权力,与其他组织中处于管理岗位者差不多。部分中国领导人的权力来源,可能还包括个人魅力或者专业知识。但是,在大多数情况下,官僚系统必须执行领导批示,主要因为领导拥有官僚组织中的正式职位。批示虽然是个人意志表达,其背后则是制度所赋予的权力。没有正式制度和正式职务,领导人的个人意愿永远无法形成权力。

需要注意的是,国家治理的权力架构,对于批示有着更为深刻的影响。批示在古代有不同的称呼和表现形式。 自秦以后的历朝历代,国家政权的组织架构差异(例如中书省、门下省和尚书省职权的分配),皇权和相权的划分差异,都对批示分布和产生流程有着重大影响。实际上,中国古代政治并不全由皇帝一人的意志决定一切,公文运转与签批有一套周密的流程和规定,自有制度和法律约束。 在古代中央政府,有权力进行批示的,是制度上规定拥有最终决策权的人,这个人可能是宰相也可能是皇帝。总体来说,不同时代的国家治理体系影响着当时的正式职务所被赋予的权力,从而显著影响批示的运作与流转。

(三)美国政治运行中的“批示”

美国政治运行中是否存在批示?美国政治架构所造就的“批示”有着怎样的特点?本文认为,从批示的本质理解,美国总统、议会和最高法院之间对联邦法案所作的意见综合的过程,就类似中国政治运行中领导人之间对重要文件进行传阅和批示的过程。

中国政治运行的公文运转,主要依靠决议、决定、命令、意见等十五种《党政机关公文处理工作条例》规定的公文种类。正式的公文运转中并不包含领导批示,批示主要是决策者之间进行意见交换、形成共识的渠道。批示并不作为公文在中国政治运行中呈现,但是领导批示影响公文的形成。在中国政治运行中领导人对重要文件的批示,其背后都代表着各自管理的国家机构的意志和利益。

如果将中国的批示运作与美国政治运行进行类比的话。美国的法案(laws)与中国的决议、决定等党政机关公文一样,是政府日常运作的公文。中国领导人的批示过程,就相当于美国总统、议会和最高法院在法案形成过程中相互交换意见、实现各自意志的过程。在美国三权分立的体制中,并不存在这么一个有形的人格化的文件传批、意见综合的过程,但是美国总统、议会和最高法院通过其他的形式完成意见综合。一个重要的法案,在议会起草和表决的时候就是一个意见综合和利益折中过程。如果一个提案(act of congress)在议会表决通过后,将呈送总统签批。美国宪法赋予美国总统两种“批示”的权力,要么签署法案,要么否决法案。如果美国总统选择否决法案,美国宪法赋予议会进行“批示”的权力是对法案进行再投票。如果议会以三分之二多数票通过,则法案得以通过。美国政治实践中形成的传统,让美国最高法院拥有的“批示”权力是对法案进行宪法审查(judicial review)。

相比议会和最高法院的意见表达,美国总统对法案的意见签署与中国领导人对文件的批示最相近。除了签署或者否决法案外,近几十年来美国总统频繁使用的签字声明(signing statement)是对于总统“批示”权力的又一拓展。签字声明指的是总统在签署一项议会通过法案时附在背后的书面意见。美国总统有众多权力运用的方式,包括行政命令、声明、国家安全令、签字声明等。从形式上看,美国总统的签字声明最类似于中国领导人的批示,即美国总统对议会提交的联邦法案撰写书面意见,表达个人意愿和行使权力。从内容角度讲,美国总统的签字声明可以分为三类:第一种是修辞性的(rhetorical)礼节性的声明。总统用以表达对法案的总体态度。第二种是政治性的声明。总统定义法案中模糊的条款,用以指导行政机构如何执行法案。第三种是宪法性的挑战性声明。总统宣称法案的某些条款存在宪法漏洞,影响行政机构执行宪法赋予的权力。 第三类签字声明实际就是一种“条文否决”。总统可以“部分”通过某项法案,即通过法案中部分总统满意的条款,否定或者让行政机构不执行总统不满意的部分条款。挑战性签字声明给予总统以巨大的灵活性,这样总统可以避免全盘否定法案所带来的议会再投票风险以及对下一个法案的长时间等待。挑战性签字声明的权力实际上源自于对宪法条款的解释。美国宪法第二条将行政权赋予总统,这在美国宪法学上被称为统一行政理论(Unitary Executive Theory),即总统拥有控制整个行政机构的权力。实际上,挑战性签字声明认为某些法律条款违宪,往往是认为该法律条款妨碍了总统对于整个行政机构的控制。

美国总统对挑战性签字声明的使用可以追溯到19世纪初,但是总统真正开始频繁使用签字声明是从里根时代开始的。里根、老布什、克林顿和小布什挑战性签字声明的使用数量超过以往。 小布什对签字声明的使用达到历史最高点,他任期内所有的挑战性签字声明涉及到1000余条具体的法律条款。小布什对挑战性签字声明的频繁使用,在美国引起巨大的争议,有人指责小布什对签字声明的使用已经到达“滥用”的境地。 对美国总统签字声明的梳理,充分展现美国总统“批示”是制度约束下自由裁量权的运用。

美国总统之所以对法案具有“批示”的权力,主要因为美国宪法即正式制度赋予职位以权力。美国宪法明确赋予总统拥有签署法案或者否决法案的权力,但是美国宪法并没有赋予总统签字声明的权力。美国总统们通过对宪法条款的解读和统一行政理论的运用获得了这项权力,并在一定时期内获得议会和最高法院的默许。 两百多年前制定的美国宪法无法考虑到晚近美国政治中的所有情形。任何成文法都不可能考虑到每个事项,并且将每项权力的边界都划分得十分清楚,由此就存在自由裁量权的空间。自由裁量权不仅包括决策者根据客观情况和自己的意志行使自己的权力,与此同时他们权力的边界在实际政治运行中都可以拓展。美国总统的签字声明是总统权力的一种拓展,美国总统的国家安全指令是美国总统拓展宪法赋予权力的又一例证。美国宪法赋予总统管理外交与军事事务的权力,在实践中美国总统以这条法律为依据,扩展了自己的权力边界,并频繁使用国家安全指令。目前国家安全指令已变成绕开议会的制约与监督,确保总统单方面制定和实施外交与军事政策的政策工具。

法治就是要求政府依据法律进行治理。美国的政治运行经常被认为是依法治国的“典范”。但是从上文的梳理来看,美国的“法治”在实践中也是一个存在巨大自由裁量权空间的过程。任何完备的成文法都是静态的,而政治运行是动态的。规则约束下的自由裁量权是行政权力运用的固有特性。美国政治运行中的规则被人们所熟知,但是其自由裁量的部分往往被人们所忽略。中国领导人的批示,其作为领导人自由裁量权的运用被广泛地认知,但是领导人的批示在日常运作过程中同样受到规则的约束则并不为人们所知。批示运作背后的制度因素是本文的主要关注点。

三、批示现象观察和批示性质研判

(一)资料来源与批示数量分布

由中央文献出版社出版的多位国家领导人的系列年谱,是本研究批示的主要资料来源。实际上关于国家领导人还有其他权威部门出版的一手资料,例如领导人选集、领导人传记和建国以来的领导人文稿,然而这些都不适合作为本研究的资料。 相比之下,国家领导人的系列年谱更加适合:第一,系列年谱中对批示的记载更为系统和全面,也容易识别;第二,系列年谱出版单位权威,这些领导人年谱由中央文献出版社先后出版;第三,系列领导人年谱的材料统计口径相近,中央领导人数量多,披露年份齐全,且材料翔实。领导人选集、领导人传记和建国以来的领导人文稿的资料在系列年谱中都能得到呼应。年谱的编纂者详细讲述自己的编纂过程,力争客观地披露绝大多数的史料,并不回避领导人工作上的失误。

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表1 系列领导人年谱资料

表1 系列领导人年谱资料

表1 系列领导人年谱资料

本文计算批示数量是以含有批示的段落为基本单元。批示的段落是系列领导人年谱中的基本组成单元,即未经编码的最原始组成形态。以含有批示的段落数量作为计数单位,能够提高本研究的信度。每个段落含有关于一个事件完整的脉络记载。如果领导人对某一个事件前后有若干条批示,一般都会在一个段落中被记载。表2是上述六位中央领导人建国之后批示数量的汇总。

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表2 六位中央领导人建国后的批示数量

表2 六位中央领导人建国后的批示数量

表2 六位中央领导人建国后的批示数量

正如上文所说,批示的权力首先源自于正式职务。根据新华网相关资料、各领导人年谱和有关研究,本文对六位中央领导人正式任职进行梳理。领导人任职及兼职往往较多,本文根据其在党委、政府和军队系统的主要职务,对其任职经历进行大概分段。毛泽东和周恩来在建国后的主要职务及其性质变化不大。邓小平、陈云、李先念、彭真等四人建国之后岗位变动较大,在党政体系中的角色也有几次较为根本的转变。六位领导人的具体职务分段见表3。表3展现了六位领导人在不同正式职务下的批示数量、批示占比和年均批示量。

如何看待领导人批示数量分布差异?批示的数量变化展现批示的哪些性质?批示对于反映国家治理的变化有何裨益?本文认为批示是度量制度赋予的决策权行使状况的工具。理解批示现象有三个关键要素:第一是赋予批示权力的正式制度;第二是作为制度赋予的决策权的度量;第三是多种因素影响下的权力行使状况。

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表3 领导人主要正式职务与批示分布

表3 领导人主要正式职务与批示分布

表3 领导人主要正式职务与批示分布

(二)正式制度的变化对批示数量的影响

批示存在的基础是领导人所担任的正式职务。毛泽东在1949年到1976年间,年均批示数量达到96.8条,相对于周恩来的22.4条,多出数倍。粗略来看,这显示出在当时的政治架构下,中共中央委员会主席兼中央军委主席与国务院总理之间正式职务赋予权力的差距。因为不同领导人,在身体健康状况、工作效率等方面有所差异,如果要对比不同职务带来的变化,最好是对同一个人的不同时期进行比较。

表3中同一个领导人不同职务变化对批示数量的影响体现在两个方面。第一,同一领导人退居二线前与退居二线后的比较。邓小平、陈云和彭真在退居二线之后,批示数量就显著下降。邓小平从1982年9月担任中共中央顾问委员会主任逐渐退居二线,即使那个时候他还兼任中央军委主席,其批示也从“三副一总”和中央军委主席时期的年均63.4条,骤降到年均11条。在他1990年3月卸任一切职务到1997年2月去世,只留下一条关于《邓小平文选》出版的批示。 陈云1978年12月复出工作,曾短暂分管过经济工作,但是他最主要的职务还是中纪委第一书记。这期间他的批示数量达到其生涯最多,年均5.2条。从1987年11月,他担任中共中央顾问委员会主任起,就逐渐退居二线,批示数量随之减少。仅有的一条批示是他行使顾问职权,将水利专家张光斗教授关于我国水资源管理的来信批给有关领导。 彭真1988年4月辞去一切职务后,基本没有批示,仅有的两条批示是有关方面征求老同志意见时,他批写的意见。

第二,不同职务本身的性质差异导致批示数量的差异。在中国党政体系中,并不是每个正式职务都有着相同的权力,存在实权部门与非实权部门等行政级别所无法展现的差异,以李先念任职经历变化最为明显。从1954年9月到1980年9月,李先念担任长达26年之久的国务院副总理职务,期间年均批示达到127条。他担任国务院副总理期间,中国经济具有典型的计划经济体制的特征,外汇、粮食、化肥、火车车皮等稀缺资源的分配都需要他批示决定。国家治理中计划经济的特性,增加了国务院副总理所要批示事项的数量。李先念在地方主政期间,战事初平、国家政权刚刚建立,许多制度还未完善,不过年均批示也达到14.6条。李先念在担任中央外事工作组长、国家主席期间年均批示17条,担任全国政协主席期间年均批示11.8条,但是李先念这三个正式职务的年均批示,都远远不及其任国务院副总理期间的年均批示。这也从批示角度显示在当时的政治架构下,分管财贸工作的国务院副总理职务的重要地位。

正式职务变化显著影响领导批示变化。需要注意的是,不同时代的经济体制等治理模式,也对不同职位本身的性质影响显著。同样是分管财贸工作的国务院副总理,市场经济时代与计划经济时代的批示数量与内容差异显著。

(三)作为制度赋予的决策权的度量

对批示数量的梳理与许多人的直观感受不相符合。首先,为什么20世纪80年代到90年代邓小平和陈云的批示数量少?其次,为什么许多领导人在重要岗位期间的批示数量也这么少?

第一,批示是正式制度赋予的权力。20世纪80年代到90年代,邓小平和陈云对中国的政治运行有着巨大的影响力 ,但是实际上两位领导人在此期间的批示数量并不多,尤其在他们退居二线之后。这表明,批示首先是制度赋予的权力,在邓小平和陈云退居二线之后,许多文件不需要报送到他们那里。按照公文流转程序,时任总书记和国务院总理签批,就可以确定许多事情。老同志们提建议,更多是通过非正式的方式,比如出席重要会议表态,与重要领导干部个别谈话、写信、打电话等方式影响政策。邓小平和陈云等老一辈革命家,纵使本身影响力巨大,但是也遵守制度规范,退居二线后并没有越级签批、随意批文等现象出现。

第二,批示不是唯一的权力运用方式,仅仅是对制度赋予的决策权的度量。一个官员参与决策有多种形式,他可以草拟方案、参加会议、提出意见与政策备选方案。领导人可能深度地参与了政策过程,但是并没有做出最后的决策。

这里举两个领导人的例子,1958年的邓小平和彭真。1958年,邓小平担任的职务有中央书记处总书记、国务院副总理、中共中央军委委员,可谓位高权重。然而全年,他的批示仅有10条。在只有1条批示的1958年3月,他参加3月9日到26日举行的成都会议,主持召开4次中共中央书记处会议,听取两次汇报,参加一次中央政治局会议,参加毛泽东召集会议和刘少奇召集会议各一次。 总体来讲,他工作相对繁忙,但是他更多是在对某些决策提出自己的意见,贯彻落实毛泽东的决定,对于许多事情他自己并没有决策权。1958年7月,彭真担任中央书记处书记、中央政法小组组长、全国人大常委会副委员长、北京市委书记、北京市市长等职务,该月他参加了九次毛泽东召集的会议,九次中共中央书记处会议,四次分别有毛泽东和刘少奇主持的中央政治局扩大会议,一次全国人大常委会,一次全国统战工作会议,三次北京市相关的会议(北京市委常委会、北京市农业会议和十三陵水库落成典礼大会),工作相当繁忙并且深入参与决策,然而当月他一条个人批示也没有。这个月是彭真1958年繁忙的工作状态的缩影,而1958年彭真年谱中一条彭真的批示都没有。

(四)多种因素影响下的权力使用状况

拥有决策权的领导人在相同正式职务下批示数量的年际变化,显示出除了制度外还有其他影响批示变化的因素。本文认为批示数量首先受到领导人自身因素(包括正式职务状况、政治地位情况、身体健康状况)的影响,在这些因素固定的情况下,批示变化反应领导人根据经济社会环境变化和个人认知参与决策的情况。

下载原图图1 批示数量影响因素

图1 批示数量影响因素

批示数量作为权力运用的频率,首先是领导人身体状况的一个变量。领导人年老或者身体健康状况不好的情况下,批示数量往往不够。这是因为领导人精力有限,即使拥有正式职务赋予的权力,也无法很好地运用。比如,建国之后,陈云年均批示并不多,与他身体健康状况差有着较大的关系。领导人政治地位情况对其批示数量影响也较大。当领导人政治地位不稳固或者遇到政治对手阻挠的时候,批示数量明显较少。比如,邓小平1973年到1976年期间,由于四人帮的干扰,其批示运用受到影响。1975年1月到1976年1月,1977年7月到1980年9月,在大体都是“三副一总”的职务(中共中央副主席、国务院副总理、中央军委副主席和中国人民解放军总参谋长)下,前一时期邓小平一年做出46条批示,后一时期其批示数量高达249条,年均批示大约83条,数量约是前者的两倍。

在正式职务固定、政治地位情况和身体相对健康的条件下,批示数量的变化是领导人在个人认知的基础上参与决策的结果。1949年到1976年间,毛泽东正式职务固定、政治地位相对稳固且身体健康状况并没有出现较大波动,毛泽东批示数量和议题的变化总体反映上述机制。图2是1949年到1976年间毛泽东批示数量变化。从数量上看,毛泽东的批示在1950~1952年、1955年、1958~1959年和1966~1968年达到高峰。1950年到1952年是毛泽东批示数量的第一个高峰。由于此时国家刚刚建立,毛泽东需要处理和应对的事情较多,注意力分配较为平均。这个时候需要处理多个议题,包括涉外议题、以镇压反革命为代表的政法议题、国防军队现代化、涉及少数民族地区的国家统一议题、国家政权建设和三反五反等政治运动。1955年,毛泽东批示数量达到第二个高峰。这个时候议题主要集中在推进农业合作化的三农议题,肃清反革命运动为代表的政法议题,兼有国防军队现代化、涉外议题和工商业改造为代表的财经议题。1958年到1959年,是毛泽东批示数量的第三个高峰,这个时候议题相对集中,主要是推动大跃进和农村人民公社化运动。1966~1968年,毛泽东批示数量达到第四个高峰,这个时候他的注意力高度集中在发动和调整文化大革命运动。

1949年到1976年毛泽东批示的数量和议题变化,充分展示在这段时间内,毛泽东如何根据客观环境变化和个人认知对国家进行治理。这包括两个层面:一是他在哪一年较多地行使了自己的权力;二是在每个时段其注意力焦点如何进行转换。对毛泽东批示的梳理说明,在大致控制正式职务、政治地位情况和身体健康的条件下,领导人批示如何受到社会经济环境变化和个人认知的影响。改革开放以来,随着国家法治化进程的推进,一个领导人任期时间规范,其政治地位和身体健康状况也相对稳定,对其某个任期内批示的梳理,能够较好地反映其权力运用状况和注意力焦点的变化。

上述研究展现批示变化受到多种因素的影响。首先,正式制度对批示变化影响显著。这包括两方面,第一,领导人担任的正式职务不同,每个职位背后拥有的自由裁量权空间也不同。不同职位对领导人批示数量有着不同的影响。第二,每个正式职务都是内生于国家治理模式中的。政府与市场、社会的边界如何,资源配置的方式究竟是以计划经济为主还是市场经济为主,也客观上影响一个时代所有职位拥有自由裁量权的情况。由于研究样本主要选取同一时代的领导人,国家治理的宏观制度因素影响是恒定的,而不同正式职位变化对于领导人批示数量有着较为显著的影响。不过国家治理的宏观制度调整对于正式职位的影响需要被关注。

其次,批示变化受到领导人自身因素的影响。这里包括领导人身体健康状况、政治地位情况,还包括领导人偏好以及社会经济环境的变化。批示能够灵敏度量政治运行中多种因素的综合影响,是观察政治运行的有益视角。

下载原图图2 毛泽东批示数量变化(1949年~1976年)

图2 毛泽东批示数量变化(1949年~1976年)

四、批示与国家治理现代化的关系

(一)日益规范的批示运作

在中国政治日常运行中,批示的流转、报送和呈批过程都受到各类的规则约束。上文显示,领导人职位的变化对批示有着显著的影响。实际上,领导人是否能够批示文件,阅读到哪些范围的文件,批示哪些议题的文件,都与领导人正式职务、级别与分管领域密切相关。中国党政机构内部对于领导批示件的管理也有着严格的规定。通过对近期公开的领导人年谱的研究分析,可观察到批示运作的种种规则。

本文始终强调批示运作过程中的制度因素。在所有影响因素中,正式职务的变化对于批示数量影响最为关键。中央层面的领导批示并不是人们印象中独断专行、为所欲为的标志,它是制度约束下的自由裁量权。领导人解除正式职务,退居二线后,其批示数量大幅度减少。或许他们仍然通过非正式的方式影响政策产出,但是许多文件按照流程不会送到他们那去,因此他们就不再有批示权力。从历史资料上看,老一辈革命家纵使自身影响力巨大,但是也是遵守文件流转和批阅的流程与规范的,这从侧面证实批示运作的制度化程度。在中国政治运行中,许多正式职务拥有着同样的行政级别,实际上其拥有的制度赋予的自由裁量权具有巨大差异。基于同一个领导人担任不同正式职务情况下批示数量的对比,可以展现不同正式职务背后制度因素对批示影响的差异。领导人对呈报文件进行批示,主要根据客观情况和个人判断,但是这些自由裁量权的行使都是在正式职务赋予权力的范围之内的。

本文认为,批示作为制度约束下自由裁量权的运用,其与法治的关系不是对立的,而是有机统一的。2003年颁布,并于2005年开始对外公开的《国务院工作准则》可以认为是国务院系统批示运作日益规范化的标志。2013年版的《国务院工作规则》还对于什么议题应该国务院常务会议讨论、什么情况下文件要报送国务院请示、部门之间出现意见分歧该如何处理等政治运行中的具体问题进行规定。这在某种程度上表明,国务院系统的批示运作越来越制度化和规范化。在党的部门,关于批示相关的运作规定并没有完全公开,但是我们从零星报道中可以看出,各部委的党组和各省省委也有相应的工作准则。 我们有理由相信,党的工作体系中的公文运作与文件签批也有着相关的内部规则,批示运作同样依规进行。

批示之所以被认为是“人治”的标志,往往与基层官员滥用批示有着较大的关系。在中国地方政治运行过程中,确实有部分领导干部滥用批示,并造成不良的影响。这并不是批示环节本身的问题,而是基层官员破坏正式制度、滥用职权的结果。由于缺乏有关批示的经验资料,我们往往对批示的运作存在过度的臆想。从历史资料来看,中央领导人的批示都是较为注意遵守相关规则的。这里有两方面的原因,第一,中央层面的公文运转程序更加严格,相关的规定更加完善;第二,中央领导人的每条批示都需要存档,在档案法规定的保密期限后,批示需要向公众公开。领导人的历史责任感和体制内隐性的监督,对其维护规则有着重要的作用。本文认为,未来如果要进一步推动批示的规范化、法治化,需要从两方面入手。第一,各级党政部门都应该制定适应本部门的工作准则并且向公众公开;第二,各级党政领导都需要将任期内每条批示进行存档,在任期结束后一定时期内,向公众披露除涉及国家安全和国家机密外的所有批示。

(二)批示作为国家治理现代化的必要工具

在国家治理现代化的大背景下,如何看待中国政治运行中的批示现象?本文所持有的两个核心观点是:

第一,批示与国家治理现代化并不是冲突的。国家治理现代化不是从此舍弃批示制度。正如上文所说,作为制度约束下的自由裁量权,批示运作本身是遵循规则的,并且日益规范与完善。无论国家治理现代化到何种程度,作为政治系统意见综合与协调环节的批示过程,都将继续存续下去。一个类比是,无论美国的国家治理发展到何种程度,美国总统对法案的签署或否决、最高法院对法案的司法审查等作为政治运行中意见综合的环节,都将持续存续下去。不过可以预见的是,随着国家治理现代化的推进,批示的制度化会得到进一步完善和推进,批示运作的流程必定日益规范,批示的范围日趋明晰和有章可循。因此,按照国家治理现代化的要求,加强和完善批示制度建设,推行批示的普遍存档和定期公开制度,就能将批示更好地纳入国家治理体系之中。

第二,批示能够成为国家治理现代化的必要工具。国家治理现代化是一个庞杂的、动态的系统工程,批示在不同的国家治理阶段,其内容和形式都会随着经济社会发展不断变化,不仅要加强和完善批示的规范化、制度化建设,还要处理好批示与发挥市场机制作用的关系。比如,在计划经济时代,由于政府对国民经济有着深刻的干预,批示大量涉及分配粮食、化肥、农药,调控重要农产品价格,甚至涉及粮食收购、畜产品收购、农业种植技巧等极其具体的问题。在市场发挥决定性作用的市场经济时代,批示主要涉及宏观调控,而不会出现对于市场的微观干预。总之,批示与国家治理紧密相关,应进一步探讨完善与国家治理现代化相适应的批示制度体系建设,使批示成为有利于推进国家治理现代化的必要工具。

五、结语

批示是中国政治运行中的关键环节。本文理清批示的定义、历史源流及其产生的制度基础,并通过对六位中央领导人7838段批示段落的经验梳理,试图将批示纳入研究的视野。

本文认为批示是制度赋予的决策权行使工具。制度因素显著影响批示数量的变化,这里既包括不同职位背后带来的自由裁量权的差异,也包括国家治理模式等宏观因素对职务性质本身的影响。批示并不是领导人参与决策的唯一方式,批示是对制度赋予的决策权的度量。批示作为权力行使的工具,还受到领导人身体健康状况、政治地位情况和经济社会环境变化等因素的综合影响。

研究发现,批示运作受到制度约束,党政体系内关于批示运作的相关工作准则日益完善,批示的运作也更加制度化、规范化。批示与国家治理现代化并不矛盾,批示的本质是政治系统中意见综合与利益协调的环节,无论国家治理模式如何变化,批示都将持续存在下去。推动普遍的批示存档和完善的定期公开制度,有助于将批示从操作层面上纳入国家治理体系的框架之中,并使之成为推动国家治理现代化的必要工具。


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