全球治理体系的历史演变与现实挑战
2017-10-17 17:36  曹亮亮  《人民论坛》2017年11期 浏览:1380  评论:0

21世纪以来,全球治理体系正面临新旧转换的历史节点。随着全球化的深入推进,国际力量对比发生了变化,以中国为代表的新兴市场国家迅速崛起,国际影响力持续扩大,既有的全球治理体系面临着新的现实挑战。

一、全球治理体系的历史演变

全球治理的演变可分为三个历史阶段:帝国秩序、国联体系、联合国体系和后冷战秩序。

首先是帝国秩序阶段。克雷格·墨菲认为,帝国秩序是全球治理的开端。维也纳会议和神圣联盟开启了一个全新的时代,维也纳会议旨在重新划分拿破仑战败后的欧洲政治版图,会议的目的是恢复拿破仑战争时期被推翻的各国旧王朝及封建欧洲秩序,防止法国东山再起。为了保障和平,维也纳会议开创了一个国际均势体系。会议达成的协议更加精确地规定了外交事务的权利与义务,这些政治行为制度化了国际关系的基本准则。

为了维护领土和主权完整,大国通常制定维持均势现状的政策。一旦出现国际争端,它们会集体召开专门会议,也就是欧洲协调机制。尽管英国拒绝加入干预拉美革命的企图,该机制成功镇压了西班牙和意大利支持宪政的起义。美国于1823年发表的门罗主义防止了欧洲国家对拉美的控制。门罗主义主张,美国不属于欧洲政治体系,并视其为美洲独立国家的保护者。门罗主义的实质是美洲国家不能参与欧洲列强的政治事务。尽管许多欧洲国家不愿正式承认,门罗主义代表了欧洲和美国第一次就国际事务设计了一种交往方式,这一方式有效扩大了全球治理的范围。

欧洲协调机制持续了90年,克里米亚战争是这期间唯一的国际战争。由于无法和平解决国际争端,它的合法性很快消解。但不可否认的是,欧洲协调机制在一段时期获得了很高的合法性。与此同时,全球治理的制度化在通信和交通领域也得到了推进。新的通信技术有力推动了国际合作。电报的发明使得远距离信息传递得到了实现,并于1865年成立了国际电报联盟。随后成立的万国邮政联盟和国际无线电联盟有效促进了全球治理规则的建立。通过签订和批准相关协议,主权国家同意在各自国内实行这些规则。值得一提的是,这一时期还出现了保护知识产权的国际机制,以反对未经授权对专利、版权和商标的随意使用。这些国际联盟的涌现在全球化进程中扮演了关键角色。到19世纪,一种新的国际秩序将世界分为殖民者和被殖民者,并产生了新的国际分工,中心输出资本、技术和管理,外围提供消费市场和廉价劳动力。全球治理作为一种规范国际组织的形式,已经变得必不可少。

其次是国联体系。新的全球体系通常出现在战争之后,一战的悲剧促使各国反思过去的国际行为模式。国际联盟成立于一战后不久。国联的目的是维护一战后的国际格局,防止德国东山再起,以避免一战的悲剧重演。国联虽然试图调停国际争端,但由于缺乏强制力,并未发挥应有的作用。

理事会是国联最主要的机构。虽然美国是国联的倡议者,但由于与英法等国的分歧以及国内的孤立主义情绪,国联主要受英法两国操纵。大萧条和二战使国际社会意识到,国际和平、安全与经济事务需要一套强有力的制度安排。美国对国际组织的态度发生了转变。二战结束时,美国一跃成为世界上综合国力最强的超级大国,拥有核武器,经济总量约占世界经济总量的50%。美国开始放弃单边孤立主义的外交政策,转向多边主义参与国际事务。美、苏、英三国领导人主导并奠定了战后的国际政治经济秩序,包括联合国、世界银行和国际货币基金组织的建立。

最后是联合国与后冷战秩序。冷战的终结开启了一个新的时代。在联合国之外,全球体制的多样化发展、新的种族和民族主义运动的高涨以及中国、俄罗斯、东欧等新兴市场国家参与世界市场都要求重构全球治理体制。然而,以美国为代表的西方国家并没有通过全球治理体制的民主化接纳新兴市场的利益和声音,这种冲突对国际和平与安全构成了威胁。

尽管国际政治在实践层面没有发生大的变革,但国际政治的话语体系已经发生了转变。1980年代和1990年代的国际会议更多关注可持续发展议题,比如儿童和妇女权益、环境、人口、社会发展、犯罪和种族主义等。1994的国际人口发展大会和1995年的世界社会发展峰会所制定的指导原则和制度规则,为全球治理的进一步发展奠定了基础。当然,这种国际会议也并非毫无私利。2001年召开的第三届联合国反种族主义世界大会的反犹主义议程使美国和以色列相继退出了本次大会。

因此,联合国系统不仅成为全球话语的舞台,也成为全球竞争的舞台。没有大国的合作,这些话语很难在规范和法律层面变为实践。非政府组织也在这些新领域的规则制定上发挥了作用。1997年成立的透明国际每年都会发布全球清廉指数,对各国的腐败程度进行排名。全球清廉指数的发布会提升国家和政治家对腐败的重视,但并不能有效抑制腐败。国际社会需要为企业和国家在金融交易中的行为制定标准,使它们遵守WTO的规则。国际合作的扩大也呈现出更多积极的迹象,包括1997年签订的《京都议定书》和1998年国际刑事法院对反人类罪的审判等。然而,所有这些成就需要大国之间的合作。

二、全球治理体系的现实挑战

二战后,在国际社会的共同努力下,全球治理机制取得了长足的发展。然而,在全球化时代,国际贸易、投资、金融、通信、旅游、恐怖主义、犯罪和军火走私得到了更为迅猛的发展,以至于造成法律和组织滞后。国际法和国际制度未能赶上科技和经济高速发展的步伐,全球治理体制的范围和权力在事实和法理两个层面上出现了明显的鸿沟。

尽管在法理上联合国系统掌管国际和平与安全,但国际冲突的加剧或解决主要依靠武器精良的国家;尽管在法理上主权国家仍然是国际体系的基石,但全球金融和经济治理仍然主要靠非国家行为体。换言之,全球治理体系并未与最有影响力的政治和经济行为体同步发展。如果不加以控制,这种趋势会在缺乏替代治理合法性的选择形式的情况下,进一步削弱现有国际体系的政治和社会结构。

2017年1月,习近平主席在联合国日内瓦总部发表的题为《共同构建人类命运共同体》的主旨演讲中,全面、深刻、系统地阐述人类命运共同体理念,为当代国际关系发展提供了新理念,开辟出一条合作共赢、共建共享的文明发展新道路,也为变革当前的全球治理体系指明了方向。


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