什么是摊大饼式的城市化?
2017-11-02 21:46  贺雪峰  《中国乡村发现》 浏览:479  评论:0

摘要:中国正处于史无前例的高速城市化进程中,城市化就不仅意味着大量农村人口进入城市变成城市人口,而且城市面积会扩张,之前用于农业的土地要转变为城市二、三产业用地。当前学界和政策部门在如何城市化上面存在着不同观点,有些观点还激烈对立。不过,学界和政策部门在反对摊大饼式城市化上面有着难得的一致意见。只是什么是摊大饼式城市的内涵上,认识存在分歧。

一、农村工业化与城市化

中国工业化有一个十分特殊的历程,就是在改革开放前后,以发展乡镇企业为典型的农村工业化过程。农村工业化快速推动了中国产业结构由农向工的转型,为农民提供了大量从农业进入二、三产业的机会。一般来讲,工业化是以城市化为前提条件的,城市化带来聚集效应,形成规模效益,正是城市化基础上的社会分工为工业化提供了便利与前提。中国独特的城乡分割的二元体制一方面限制了城市的扩张,一方面为农村工业化提供了机会。早在1970年代,苏南地区即利用邻近上海这个当时中国最大工业城市的便利,开展为上海工业提供配套的各种部件加工。苏南农村有的是集体土地,村社集体在集体土地上修建厂房,利用上海大工业所淘汰机床和上海星期日工程师的技术,在很短时间即形成了巨大工业生产能力。从1970年代一直延续到1990年代的工业品短缺和卖方市场条件为乡村工业迅速猛发展提供了难得机遇。

苏南发展乡镇企业的经验很快成为全国农村学习的榜样。“无农不稳,无工不富”,全国几乎所有地方政府都推动乡村工业的发展,乡镇企业迅速发展,到了1980年代末,在国民生产总值中,乡镇企业奇迹般达到了三分天下有其一。因为乡镇企业的迅猛发展,工业制成品短缺局面发生改观,进入1990年代,中国商品供给过剩局面出现,之前工业品只愁产不愁销的卖方市场终结,生产过剩销售困难的买方市场出现。

买方市场的出现导致全国绝大多数土法上马、产权不清、技术水平低的乡村工业难以生存。进入世纪之交,全国中西部大部分乡村工业都失去了活力,仅少数面向地方市场的乡村工业仍然得以苟延残喘。

东部沿海发达地区,虽然集体性质的乡镇企业也大多消失了,但苏南乡镇企业在1990年代转制,浙江民营经济经受住了市场考验而生存下来,珠三角招商引资、三来一补的工业化则完全没有受到买方市场的影响,因为珠三角乡村工业主要是两头在外的制造业,其市场是整个世界(世界工厂)。同时,苏南地区利用其良好区位和乡村工业化的基础在1990年代招商引资成功。这样一来,在世纪之交的时期,在长三角和珠三角广大农村地区实现了乡村工业化。这样一种以村村点火、户户冒烟为起点的乡村工业化。进入21世纪稳定下来,不仅生产出来大量工业品,而且吸收了数以亿计的外来农民工就业。沿海地区农村工业化逐步形成了与之配套的基础设施,而且形成了产业之间的配套。这些沿海发达地区的农村融入到了沿海城市带中,成为城市经济带的一部分,也成了中国制造的核心区域。因此,长三角地区与珠三角地区虽然存在着城乡建制以及城市与城市行政辖区的差异,却事实上在形成经济聚集和产业配套方面、在不同产业相互支持方面、在共同产生经济规模效应方面,形成了一个完整的城市经济带。或者说,东部沿海发达地区乡村工业化形成了一个地域广大的沿海城市经济带,也正是这样一个沿海城市经济带,使沿海农村工业化成果可以在买方市场条件下面保持下来。而中西部大部分乡村工业化的成果因为缺少区位优势而丧失掉了。

东部沿海发达地区乡村工业化有三种模式,一是苏南发展集体性质乡镇企业的模式,上海与苏南类似;二是浙江民营企业模式;三是珠三角“三来一补”模式。无论哪种乡村工业化模式都是在农村集体土地上建厂房搞开发。珠三角当时的乡村工业化模式叫做“四个轮子一起转”,即县市、乡镇、村、村民组四级均以集体土地招商引资。进入新世纪时,珠三角核心区几乎所有农地上都已被二、三产业覆盖,土地由农业用途变为建设用途。土地上的产权或归村社集体,或归农户,或归地方政府,或归外来资本,由此形成了珠三角土地上十分复杂的地权覆盖。

相对来讲,长三角土地产权比较清晰,尤其是苏南和上海,主要土地产权归村社集体,农户一般只有一块宅基地及其上住房的产权。浙江个体私营经济发展主要是利用房前屋后的空地。

东部沿海发达地区农村“四个轮子一起转”,利用农村土地进行工业化,实现从农业就业到二、三产业的转型,并实际上融入到了沿海城市经济带中的城市化模式,可以称为“农民自主城市化”的模式。“村村点火、户户冒烟”是对这种工业化与城市化模式的最好概括。这样一种农民自主的城市化模式,就在沿海地区形成带状城市化,这个带状城市化打破了行政建制与城乡体制的界限,是摊大饼的城市化。这种城市化是历史形成的,有其历史功绩。

二、摊大饼城市化存在的问题

经过多年“四个轮子一起转”的乡村工业化,在中国东部沿海发达地区形成了一个跨越行政建制和城乡边界的巨大工业化城市带区域,其中大部分土地都已经成为了二、三产业用地。

村村点火、户户冒烟的工业化显然不可能规划,且招商引资、三来一补也是市县乡镇村组各行其是,外来资本或在土地上自建厂房,或租用村社集体提供的厂房。村社集体土地或直接出租,或在土地上修建厂房再租厂房,村社集体都是要将之前用于农业生产的土地转用于二、三产业,从而或获得土地租金,或获取物业收入。土地所有权是村社集体的,土地或物业的使用权出租给外来企业。用于二、三产业的土地租金收入要远高于之前农业收入,即使按一亩一年1万元租金收入,一个村社集体出租2000亩土地,每年就可以获得2000万租金收入。如果在土地上建厂房再出租厂房,从物业上所获租金就更高。大量外资内资的进入必然吸引大量外来农民工的流入,从而带来三产服务机会,尤其是房屋出租可以获取收入。在之前农业型的乡村,随着外来资本和劳动力流入,土地上产生了密集利益,宅基地等可以盖住房的土地就变得有价。农民借钱在宅基地上盖高层楼房出租。且村庄所有土地都被利用起来,土地使用权交易频繁发生,村庄每一寸土地都具有利益,土地上都覆盖了权利,甚至覆盖了物业。

缺少规划、已经被产权和物业覆盖的沿海发达地区农村土地,要更加有效地利用,就需要建设基础设施,甚至需要进行旧村庄与旧厂房的改造,以在缺少规划往往也是基础设施不足的土地上进行高水平建设。基础设施建设要占用土地,因为农民和村社集体是有极高土地利益预期,而使基础设施建设落地十分困难。

要对缺少规划的几乎是无序的农村土地上的物业进行改造,以提高这些土地上建筑的品质,形成相对完善的基础设施,会涉及到对既有利益结构的调整,几乎所有土地上的既得利益都会按他们预期最高价值要求补偿。结果就是,任何一个“三旧”改造项目都花费巨大,改造的结果是产生无数千万富翁。没有无缘无故的财富,这些获得巨额补偿的千万亿万富翁的利益来自于改造“三旧”的投入。

珠三角曾经力推“三旧”改造,国土资源部将之推广到全国。结果,因为珠三角几乎所有土地上都已经覆盖了密集物业,“三旧”改造成本极高。广州市猎德村改造,全部土地用于建高层住宅,结果是规划部门允许猎德村商住建筑容积率是正常城市商住建筑容积率两倍以上,且投入巨大财政才完成改造的。一个猎德村改造建设出来的商品房竟然占到了全广州市年度商住楼建筑面积的10%。现在的问题是,珠三角核心区几乎所有村庄都已经变成与猎德村类似的覆盖了高度密集物业和高度复杂产权的城中村。不改造,之前缺少规划也缺少基础设施的土地无法有效使用,改造则会面对强大既得利益的挑战。

更麻烦的在于,1980年代以来珠三角的发展是承接世界产业转移,大量外资进入珠三角,珠三角吸引了全国农民工来就业。廉价劳动力加上廉价土地资源使珠三角成为“世界工厂”,也正是全世界资本与市场向珠三角涌来,珠三角核心区的土地资源很快就耗尽了。不过,随着中国劳动力成本上升,珠三角土地成本上升,以及中部其他地区和诸如东南亚其他发展中国家的发展,大量加工制造业开始搬离珠三角,珠三角地方政府也开始“腾笼换鸟”、产业升级,退二进三,现在的问题是,一方面加工制造业的撤离导致珠三角物业过剩,另一方面土地上形成的既得利益造成土地利用调整困难重重,从而导致珠三角土地资源与物业的浪费:既无法升级,又无法有效利用,农民之前所建数百甚至上千平方米用于出租的房子租不出去了,村社集体所建数万数十万平方米物业也因为制造业的撤离而空在那里,摊大饼建设出来的城市经济带因此变成了低水平的城市洼地。

即是说,当前摊大饼形成的东部沿海地区工业化了的城市经济带,因为土地上覆盖了复杂产权和密集物业,在产业升级和城市建设升级背景下面,导致土地上用又用不起,因为一旦进行“三旧”改造,土地上的既得利益就会索要高价,不用又浪费的困境。

三、土地用途管制和建设用地指标管理

东部沿海地区工业化大多是在2000年前完成的。2004年实施第三次修订《土地管理法》的时期,国家对土地用途管理变得严厉起来,开始严禁以租代征农地非农使用,2009年开始在全国推进严格规范的土地卫片执法,包括沿海农村在内的全国农村农地,除非经过土地征收,就不再能够用于建设用途。

土地用途管制彻底消灭了过去村村点火户户冒烟的摊大饼式城市化模式,除极少数地区违法的小产权房建设以外,全国很少再有地方政府以及村社集体在农地上违法进行建设。

不允许在农地上进行建设,工业化和城市化需要土地只能通过征收农地来获得国有建设用地,而土地征收一般有两种方式,第一种方式是在城市近效征地,因为城市建设只可能平面推进。随着城市规模的扩大,城市发展推进面上自然就会征收农地,变农地为建设用地。城市不断扩大,也就不断在郊区征收更多农地以用于城市建设。第二种方式则是开发区建设模式,即在城市发展的周边找一块新开发区域进行建设。开发区先划定范围,一次规划,多次征收,逐步建设。进行开发区建设,一般都选在开发程度比较低又有区位优势的地带,开发程度低,进行征地拆迁成本就比较低,代价就比较小。通过征地拆迁形成的净地上做规划搞建设,就完全可以依据城市发展需要和城市建设规律进行规划与建设,就可以在一张白纸上画最好最美的画。

因为是一次性规划,就可以防止土地上高度开发所带来的高额土地补偿及过高用地成本。通过土地征收,之前农业用途土地的补偿费用比较低,土地用作城市二、三产业建设,可以产生比较大的溢价即增值收益,这个增值收益也可以称作土地财政收入,正是建开发区所征收土地非农使用增值收益,使地方政府有能力建设高标准的开发区城市基础设施,使开发区建设可以满足城市二、三产业发展的需要。

因此,开发区模式就是一种低成本的、经过规划了的、有序的城市化,就不是摊大饼式的城市化。

以开发区模式来推进城市化,也可能出现地方政府建开发区过多过滥的问题,甚至为了获得土地财政收入而圈占远远超过城市发展需要的土地规模,以至于圈占的开发区土地,征了地却长期未建,土地成了荒地。

当前全国各级地方政府所建开发区过多过滥的问题确实存在,圈占征收土地长期没有进行建设荒在那里的情况也具有相当普遍性。不过,因为地方政府征地必须要有自上而下新增建设用地指标,国家通过控制建设用地指标可以防止地方政府滥建开发区和过多圈占土地。至于有些地方政府圈占征收土地很长时间未进行建设,这也不是大问题,因为城市发展有一个过程,一次规划与征收,分次建设,是完全正常的情况。

也就是说,虽然可能存在一些地方政府建开发区过多过滥,以及建开发区圈地征收却没有立即进行建设的问题,但这样的土地城市化却完全不同于以“四个轮子一起转”为特点的沿海地区乡村工业化基础上产生的摊大饼式城市化,而是高质量的城市化,这样的城市化规划先行,基础设施良好,成本低,从而可以为城市二、三产业提供强有力支撑,并因此形成高质量高品质的城市生产与生活。

四、不能变成以保护土地的名义反对征地

在当前中国快速城市化的时期,人口城市化必然要同时土地城市化,土地城市化无非两种形式,即城郊征地模式和建开发区模式。奇怪的是,当前学界和政策部门似乎有一种意见,以反对摊大饼式城市化为由,反对土地城市化,反对建开发区,反对征地。

虽然上海推出建设用地减量化的战略,从全国来讲,人口城市化如火如荼,土地城市化也就必然跟上。现在的问题是,土地如何城市化,土地在哪里城市化,是在大中城市城市化,还是在县城乡镇城市化,还是发展特色乡镇或农村建设用地入市的城市化。

2004年前,相对来讲,国家对土地用途的管理不太严格,大量农地被用作建设用地,尤其是沿海发达地区农村更是将大量土地用作二、三产业建设,从而形成了当前中国东部沿海城市经济带,也就是摊大饼式的城市化。2004年以后,因为国家严格的土地用途管理,之前村村点火户户冒烟的乡村工业化终结,以土地征收为基础的新型城市化成为唯一选择。

土地征收容易产生两个问题,第一个问题是,因为土地不可移动,国家征收土地就可能遇到钉子户坐地要价。钉子户不是不愿意土地被征收,因为征地收入高于土地农业收入,而是既然国家必须征收这块土地,钉子户就可以索要高价。第二个问题是,既然土地征收可以获取土地财政收入,地方政府就有积极性扩大土地征收规模,鼓励城市房地产,尤其是中西部一些县城本来缺少二、三产业就业机会,地方政府却试图通过土地开发、鼓励农民进城买房来获得土地财政收入。由此在全国几乎所有中西部县城都出现了鬼城。

征地拆迁引发的群体性事件,以及地方政府为获得土地财政收入而进行过度房地产开发,引发出地方政府“与民争利”的议论,以及因此而产生的征地制度改革的议论。经过若干次中央文件提议进行征地制度改革,终于在最近几年形成了改革征地制度的“共识”,并自2015年开始同时进行三项土地制度改革,即农村经营性建设用地入市、宅基地制度、征地制度三项改革试点是,改革试点同时在全国33个县市进行,并在2016年底开始,中央要求试点县市打通三项土地制度改革。

征地制度改革的要点是缩小征地范围,也许还包括改变征地方式。问题是,缩小征地范围之后城市建设用地从哪里来。按有些人的设计,缩小征地范围之后,城市建设所需建设用地由集体经营性建设用地入市来弥补。现在的问题是,农村集体经营性建设用地其实已经是建设用地,上面已经覆盖二、三产业,入市不入市都不影响其用途,也就是并不能新增城市建设用地。集体经营性建设用地入市的关键是要解决2004年前不规范产生的农村建设用地的历史遗留问题。因此,又有人设想,不仅农村经营性建设用地要入市,而且要让农村所有建设用地都可以入市,其中关键是一亿多亩农民宅基地可以入市。现在的问题是,农民宅基地分散在农村,即使农民腾退出宅基地,农民宅基地也不可能成为城市建设用地。因此,必然的进一步设计就是利用城乡建设用地增减挂钩制度,将农民退出宅基地复垦形成城市建设用地指标,然后覆盖到城郊拟进行建设地块。问题是,即使将农民退出宅基地复垦形成城市建设用地覆盖到城郊特定区块,这个特定区块也只能通过土地征收才能变成建设用地。有人因此主张,一方面缩小征地范围,减少征地面积,一方面允许特定拟建设城郊区块土地上的农民通过购买增减挂钩指标来自主城市化。这样的结果就是,中国快速城市化进程中所需建设用地,之前通过土地征收来解决,现在缩小征地范围、减少征地规模,城市发展所需土地不足部分由城郊特定区块土地上的农民自主供地。这样一来,国家进行征地制度改革并没有减少城市建设用地的需求,而只是在城郊特定区块上形成了一个巨大的土地食利集团,之前用于城市基础设施建设的土地财政(农地非农使用的增值收益)收入变成了城郊特定区块农民的不劳而获收入。显然,这样的征地制度改革方向是错误的。

征地制度改革中,缩小征地范围的另外一个应对之策是集约节约利用已有城市建设用地,包括进行大规模的“三旧”改造,提高城市土地的利用率和容纳能力。上海市2015年提出城市建设用地减量化,即城市建设用地不仅不增加,而且要减少。办法自然就是通过集约节约利用土地对低效建设用地进行改造,包括加速拆除几乎所有乡村工业,其中花费巨大,只是上海财政不缺钱。2011年至2016年北京国有建设用地供给连续六年下降。上海、北京集约节约用地,提高土地利用效率,得到了国家有关部门的高度赞赏,其中最重要的理由是节约了富贵的土地资源。

现在的问题是,城市化一定是要有土地城市化的,城市建设集约节约是正确的,但高成本地进行“三旧”改造,在中国经济最发达、城市化最快、且土地效率最高的上海北京进行土地减量化,这样节约下来的土地成本就是极高的,如此土地节约,后果可能是严重影响中国城市化的进程和影响中国经济可持续增长。要知道,在上海被作为低效用地改造掉的乡村工业在全国其它地区可能是利税大户。

中国城市化一定要有土地的城市化,适度地集约节约用地不会对城市化造成过大伤害。过度地集约节约就可能严重影响城市健康发展,损害经济增长活力。大中城市正是中国经济最具活力的发展极,这些城市的每一寸土地上都具有巨大价值,在大中城市搞集约节约土地以致于影响大中城市的健康发展,就完全误会土地本质了。当前中国的核心问题不在于土地而在于持续发展从而真正走出中等收入陷阱。

在中国快速城市化的现阶段,不应将城市发展需要土地与珍惜土地资源对立起来,人为限制城市发展所需要土地资源。最好的进行城市化建设的土地资源来自土地征收。通过开发区一次规划一次或多次征收分步开发的模式可以最有序地推进城市化的进程。

五、结语

反对摊大饼式的城市化是有道理的,因为摊大饼式城市化缺少规划,无序发展,在土地上覆盖复杂的产权和聚集的物业,从而形成了土地上的巨大既得利益,导致土地使用和城市建设低效无序,城市无法充分发挥其作为经济发展极的作用。

不过,摊大饼式的城市化却是因为复杂的历史原因形成的,在中国经济成长史上是立下了功勋的。我们反对摊大饼式的城市化,只是要吸取其中教训,以在当前中国快速城市化中推进规划的、有序的城市化,其中最为重要的办法是通过征收土地在城郊按序开发和建设开发区进行一次规划分次建设的城市化。

当前中国城市化进程中,需要警惕有人以反对摊大饼式城市化来反对城市扩张,反对土地城市化,反对征地,反对建开发区,主张不惜代价地集约节约用地,高成本地进行“三旧”改造等等。当前正是中国城市化进程最为迅速、土地城市化最快的时期,政策部门和学界却主张“缩小征地范围”,有人以“农业自主的城市化”来反对征地制度和城市化进程中的国家作用,都是十分要不得的,是当前应当警惕并应当开展政策和理论争鸣的。


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