选择性治理:精准扶贫中 乡镇政权行动逻辑的组织分析
2017-11-16 21:29  朱天义 高莉娟  《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2017 年第 1 期 浏览:630  评论:0

[摘要]在农村社会主体缺位、村民组织化低下的条件下,乡镇政权在项目实施中往往会形成选择性治理的行动偏好,而乡村治理精英契合了这种偏好。通过构建乡镇政权、治理精英、村民三者间的行动逻辑的理论框架,可以发现精准扶贫中乡镇政权采取选择性的治理行动是源于以下几点:其一,村民主体缺位制约了乡村的扶贫项目承接能力,使得乡镇政权倾向于项目承接能力强的村庄;其二,在自上而下严格的绩效考核和控制下,乡镇政权为了完成考核任务无奈追求“短期效应”,将资源投向短期能够产生效益的村庄;其三,在村民主体缺位、村庄组织化低下的境遇下,乡村治理精英参与乡村扶贫契合了乡镇政权追求政绩的偏好,成为乡镇政权确定扶贫项目流向的重要影响因素。最后,由于精英治理存在“精英俘获”“不稳定性”等问题,乡镇政权在精准扶贫中应该积极转变过度依赖精英扶贫的理念,向培育社会组织、多元化扶贫主体转变。

[关键词]乡镇政权;治理精英、社会资本;选择性治理;精准扶贫

一、问题意识

乡镇政权是国家权力向乡村社会延伸的神经末梢,直接关系到国家治理目标能否顺利实现,因此,乡镇政权在执行公共政策时的行动逻辑成为学界重点关注的问题。改革开放以来,随着财政管理体制改革的深入,乡镇政权变身为具有独立利益的实体,并具有了主体意识,其自主选择的空间也在增大[1]。本文的研究对象即为新时期欠发达地区乡镇政权在精准扶贫工作中的行动逻辑。当下,“项目制扶贫”成为考察欠发达地区乡镇政权行动逻辑的重要制度背景。项目制的总体特征表现为上级全面控制和技术化的治理思路 [2]。一方面,中央汲取税收的能力在增强,从而呈现出集权的逻辑。另一方面,在大量转移支付资金“反哺农村”的过程中,上级政府力图通过目标管理和过程控制的技术化治理办法,控制下级政府并保证项目资金的有效利用。[3]

然而,在自上而下的行政管理体制的严密控制之下,为什么项目制扶贫会出现非均衡性和短期效应 [4]和形式主义化以及“基层政府与社会精英的庇护关系结构”[5],为什么项目制扶贫在农村会遭遇“精英俘获” [6]? 究其原因就在于乡镇政权在项目扶贫中存在选择性治理行为。本文尝试回答以下几个问题:第一,乡镇政权作为扶贫资源分配中的理性行动者,其行动偏好如何形成? 第二,乡镇政权的行动偏好与其所处的制度、社会环境是如何互动的? 第三,在农民弱组织化、村两委组织偏弱的条件下,乡村社会中承接国家扶贫项目的载体又应当是什么? 本文的观点源于 2015 年夏季对江西省 4 个县以及 4 个乡镇的实地调研。在夏季大规模调查形成基本研究思路的基础上,笔者于 2016 5 月重新返回 XS 县对 A 镇进一步作深度访谈,并以反映乡镇政权理性选择偏好最明显的 HX 村作为个案进行深度扫描。

二、精准扶贫与乡镇政权选择性治理

乡镇政权行动逻辑的演变直接影响国家扶贫政策的绩效。在压力型体制下,为了更好的完成国家扶贫指标,各级政府间结成了利益联合体,此时乡镇政权的财税来源不再仅仅来源于国家的赋予,乡镇政权逐渐出现“谋利”行为[7] ,有了强烈的利益意识,其活动的出发点就可能演变为自身利益的实现与保全,这与乡镇政权的应然定位相去甚远。同时,由于不同层级的政府之间存在信息的不对称性,乡镇政权在推进精准扶贫,落实国家扶贫政策的时候存在选择性治理空间,导致政策偏移现象产生。笔者在江西调研中发现,在一些乡镇的扶贫工作中,乡镇政权往往依据乡村的承接能力和资金配给能力将乡村划分为中心村、一般性村庄和边缘村。中心村是指处于乡镇扶贫工作中心,项目指标重点配套的村庄。边缘村则处于乡镇扶贫工作的边缘,项目指标很少注入。一般性村庄是介于二者之间的村庄。在项目指标的分配中,乡镇对于中心村的投入力度要远远大于其他类型的村庄。李祖佩对我国西部某国家级贫困县涉农项目的实证研究也印证了这种观点 [8]。那么乡镇政权这种选择性偏好是如何产生的,它形成的组织条件是什么?

乡镇政权做出选择性治理行动除了有自身自利动机的驱使,还存在深厚的组织基础。深入考察之后,笔者发现乡镇政权的行动逻辑不仅是经过理性考量后的组织化行动,也是乡村社会中国家扶贫政策承接载体缺失状态下的无奈选择。延续上述理论的逻辑脉络,笔者拟从政府行动选择、制度空间和乡村社会环境三个层面来透析乡镇政权选择性行动偏好形成的基础条件。(1)村民主体缺位弱化了村庄的扶贫项目承接能力,这些因素促使乡镇政权选择那些承接能力较强的村庄,而不是所有贫穷的村庄,这与乡镇政权追求政绩的行动偏好契合;(2)在自上而下的行政管理体制下,严格的政绩考核制度和“任务发包”机制使得乡镇政权无奈采取选择性治理行动。为了更快地完成扶贫绩效考核指标,乡镇政权也更倾向于选择那些拥有更高的扶贫项目承接能力的村庄。(3)在社会组织化较低的条件下,相比于普通群众,具备强大人力资本与社会资本的乡村治理精英成为承接国家扶贫项目的重要载体。

三、精准扶贫中乡镇政权选择性治理的组织基础

()个案选择

XS 县位于江西省西北部,是国家扶贫开发工作重点县,全县现有 36 个镇,总人口 86 万。其中农村人口 77 万。早在 2007 年,该县就被江西省扶贫和移民办、省财政厅列为扶贫互助资金试点县。XS 县的贫困境遇是多种因素综合作用的结果。XS 县山大沟深,土地贫瘠,坡地多,平地少,自然灾害对农业的影响极大,经济基础薄弱,地方财政严重依赖单一的农业经济。这使得县财政无力推进扶贫开发工作。A HS 村就位于该县的西北,三面环山一面靠水,地理环境非常封闭。在2008 年之前,该村虽然也被确定为重点帮扶村,但是并没有改变以往贫穷落后的面貌。2008 年之后,在乡镇政府的动员下,部分外出创业的乡村精英开始向家乡回流,一些人被选任村两委班子成员。在他们的带领下,该村从完善村基础设施、发展种植业和养殖业入手,逐渐形成了包括水电站、家具厂、蚕桑业、制板厂等产业结构。但是 HS 村四周的村庄却呈现出另一番光景,贫穷落后依然困扰着周围的村庄。为什么在周围众多的村庄中,HS 村能够获取更多的资源,是什么因素影响了精准扶贫资源的流向? 因此,以 HS 村为个案展开深度剖析,对于理解政府的行动偏好以及如何提升精准扶贫的效益将会有非常重要的意义。

()乡镇政权选择性治理的组织条件

乡镇政权作为国家权力与基层社会接触的末梢,在推进国家治理体系与治理能力现代化方面起着至关重要的作用。在农村税费改革以后,“项目治国”成为中国基层治理的一大特色。[9]围绕项目的“发包”“抓包”,乡镇政权的行为较税费改革前发生了明显的变化。

1. 主体缺位:乡镇政权选择性治理的社会基础

其一,精英流动与乡村社会关系网调适。乡村社会关系网络的延伸性与多样性,使得乡村社会每个个体都具有不同的社会资源,其中的精英人才因自身掌控的丰富的人力资源和社会资源成为乡村治理的核心力量,乡村精英的流动直接影响到乡村治理的绩效。改革开放以来,随着社会主义市场经济的发展,乡村精英在多种因素的作用下开始发生社会流动。在原有的乡村治理结构无法容纳日益增长的精英群体的条件下,大量的乡村精英开始脱离传统的生活空间涌入城市。农村精英群体向城市的流动不仅造成乡村人力资源的匮乏,而且直接导致乡村传统的关系网络的结构开始松动,弱化了乡村社会的可持续发展能力。HX 村老党员反映,2008 之前,由于村庄发展滞后,村民增收无门,全村 1360 多劳动力,超过 900 人选择出门打工,劳务输出成为村庄经济收入的主要来源。精英的流失致使村干部队伍人力结构面临“青黄不接”的尴尬局面。2008 年,早年下海经商的本村致富能人开始担任该村支部书记。在他的带领和号召下,2009 年该村引进 4 家企业,吸引100 多名外出务工村民回乡就业。之后,该村采取“公司 + 农户”的模式,扶持村民利用闲置房屋养猪,培养了 12 家养猪大户。截止 2015 年,该村外出务工人员已基本回到了家乡,参与乡村建设。从总体来看,乡村治理结构的调整提升了乡村社会的容纳能力,不仅夯实了乡村扶贫工作的人才基础,而且也为乡村社会的发展带来了丰富的社会资源。

其二,村民思想观念左右乡村治理绩效。新时期,随着传统的乡村社会结构的变革,中国农村社会开始由“熟人社会”转向“半熟人社会”。半熟人社会呈现出如下特征:“第一,村庄社会开始呈现多元化,异质性增加,村民之间的熟悉程度降低;第二,随着地方性共识的衰退,村庄传统规范越来越难以约束村民的行为,村庄内生秩序能力下降;第三,村民对村庄的主体责任感逐渐丧失,越来越难以仅靠内部力量来维持基本的生产生活秩序。”[10](P9) 农村社会由熟人社会向半熟人社会的结构性转变对 HX 村村庄秩序的调整产生了非常大的影响。随着市场经济的触角逐渐深入这个偏远的小村,村民流动量逐渐增大,村庄原有规范不断受到外来文化价值的冲击,约束能力逐渐在下降,奠基于村庄传统文化价值规范基础上的社会共识开始消退,村民陷入“精神贫困”的境遇当中。2008 年之前 HX 村赌博之风盛行。村民反映,全村 500 多户,人口 2700 多人,麻将桌就有 62张,每天将近 300 人在麻将中度过。此外,村庄社会资本下降以及缺乏乡规民约的制约,使得该村部分村民行为随意性增加,社会信任水平低下,当地很多家银行、信用社将该村列入“黑名单”。为了将村民重新凝聚起来,新任村领导班子深入开展群众工作,四次召开村麻将户主会议,全村党员、组长和村民代表踊跃发言,会议决定通过发展产业来消除这种劣质文化。该村多次召开村民事务理事会。理事会从村组干部、党员和村民代表中产生。理事会由村民推选产生,能够及时把群众的意愿和困难反馈上来。

2. 制度约束与机会:乡镇政权理性行动的制度基础

一方面,在中国自上而下的科层体制之下,上级政府往往会按照自己的意志来确定下级政府部门的工作目标,并制定严格的绩效考核指标来检验下级政府部门的工作绩效。为了尽快完成上级政府摊派的任务,乡镇政权在国家扶贫政策的执行和扶贫对象的确定方面存在明显的理性选择动机。国内部分学者的研究成果验证了这种假设。“县扶贫办会有选择地将具有项目实施能力和具备项目资金配套能力的村庄作为首选村庄。另外,各个政府部门的领导人还会将各自部门的利益和个人的意愿渗入其中。”[11] 笔者的调查研究也佐证了这种观点。以 2015 年为例,XS 县对扶贫村的确立进行了量化打分,量化指标分别为贫困发生率占据 12 分、群众积极参与村庄整治及签名率占据 40 分、贫困人户积极参与产业发展及签名率占据 40 分、重点照顾老区、边远山区、少数民族和非重点移民村占据 8 分。从这些数据来看,群众参与村庄整治和产业发展的分值占到了80%,而这些村庄恰恰是村庄组织基础较好、经济发展条件相对要好的村庄。而我们选择的 HX 村在 2008 年之前在这种考核体制下并不占据优势地位,因此很少得到政府部门的援助,只是随着该村逐渐形成一定的发展能力之后,该村才陆续得到政府部门的大力支持。目前该村成为 20 多个相关政府部门的帮扶村。该村 2008 年前后获取政府部门扶贫支持的差异说明基层政府更倾向于将扶贫资源有选择地输入给本身已经具有发展能力的村庄。

另一方面,网络媒体的宣传报道强化了政府部门的选择性扶贫的偏好。网络媒体对于精英治理村落的广泛报道提升了该村落的形象,契合了基层政府寻求“政绩工程”的行动偏好。从中华人民共和国成立到改革开放前夕,中国社会的管理模式一直保持着一种权力相对集中的政府管理模式,政府成为社会管理过程中唯一的主体。政府与媒体之间是管理者与被管理者的关系。市场经济的发展以及社会管理体制的改革使得政府暂时放松了对社会的控制,社会的公共政治空间初现端倪,政府也积极地调整治理社会的理念,逐渐由管治向治理转变,允许媒体和社会力量对政府政策以及社会治理施加一定限度的影响。随着信息技术的快速发展,政府与媒体的关系发生了微妙的变化。在正式制度框架的约束下,媒体不仅可以监督政府权力的运行,而且会对政府公共政策的制定与实施施加影响。2008 年之前,HX 村还是一个地处江西西北的名不见经传的小山村,政府扶贫开发资源鲜有触及。自该村致富能人担任村支部书记以后,该村积极引进外部资金搞产业开发,建成了集水电、蚕桑、果蔬、养殖、加工业于一体的产业体系。原来的落后村在几年时间内一跃成为全县乃至全省明星村,一时间媒体云集于此。《新华网》《江西日报》《人民网》《中国经济网》等媒体竞相对该村展开详细报道。众多官媒的报道塑造了该村脱贫致富的良好形象,加之上文所述政府部门绩效考核的压力,HX 村自然成为政府部门输入资源的首选。

3. 治理精英的内在优势与乡镇政权的行动偏好

其一,声望与利他:治理精英社会动员能力的关键因素。声望是指在既有的制度框架内,乡村治理精英因在社会结构和社会网络中占据着较好的位置而更容易获得周围群体的认可。一方面治理精英可以凭借其较高的声望影响被他的光环笼罩着的行动者,另一方面处于不利地位的行动者可以借助治理精英的声望赢得更高的声誉。改革开放以来,农村管理体制的改革释放了基层社会的自主性,市场经济的发展又进一步促进了农村社会的多元化发展,乡村治理精英在乡村治理中发挥着越来越重要的作用,普通群众对治理精英的个体崇拜开始浮现,治理精英的社会动员能力因此不断增强。首先从声望的影响来看,HX 村因为穷困,村民在银行和农村信用社的贷款很多无法偿还,该村也因此被银行拉入了“黑名单”。新任村支部书记上台后转变思想观念,采用“农户自己凑一点,政策补贴一点,担保贷一点”的方法,以自己的资产和信誉作担保成功帮助群众贷款买了农用机械,之后又帮助村民贷款扩建猪舍、购买运输车等。新任村支书以自己多年在外经商积累的声誉帮助群众解决了创业启动资金问题,解决了该村贷款无门路的难题。其次,从治理精英的社会动员能力来看,新任村党支部领导班子上任之前,HX 村盗窃横行,一个村 2700 多人 10 年间就有 60 多人因为打架、斗殴和偷盗被捕入狱。而且,村里大量的青壮年沉浸于赌博、打麻将之中,社会风气差到了极致。新村支部书记上任后,就多方走访农户,听取民众意见和诉求,并通过引进外资、丰富产业结构、提升农业发展品质等手段,分批动员该村村民在家门口创业、就业。该村2015 年资产总额达到 2000 多万,村民人均纯收入也达到了 10000 多元。

其二,资本复合:治理精英参与扶贫的优势。农村治理精英拥有其他人所没有的“社会资本”,因此他们在获取无论是体制内还是体制外扶贫资源时都有更大的优势。农村治理精英的社会资本优势主要表现为以下几个方面:(1)各种圈子构成的社会关系网络。中国人生活于基于血缘、地缘、业缘等形成的关系网络当中,整个社会成员都在各种关系网络中互动、依存。治理精英往往在乡村社会占据着较好的结构位置,有较好的人缘和信誉,与乡村外界也保持着较多的社会联系[12],因此他们调动社会资源的能力要远远强于普通群众。(2)社会资源支撑的信任和威望。治理精英凭借其具有的丰富社会资源在乡村社会互动中占据中心位置,在乡村公共事务方面更具有话语权,因此成为普通群众信赖、依赖的对象。除此之外,大多数治理精英往往在外闯荡过,本身就有很强的致富能力或者优秀的人格等,这使得他们在获取扶贫资源时更容易获得资源供给方的信任。2008 年金融危机爆发,HX 村大量的外出务工群众开始返回该村,为解决群众的生计问题,新任村支书徐某动用自己的社会关系,引进 4 家企业进驻该村,解决了 100 多就业岗位。之后在徐某的努力下,该村筹措资金 180 多万硬化了村组公路,并投资 500 多万建造了村口大桥,各项公共设施建设逐渐完成。

四、“超越精英主义”:乡镇政权精准扶贫理念的转型

如上文所述,在村民主体缺位、政权系统严格的绩效考核、乡镇有限的扶贫资源等因素共同作用下,乡村治理精英成为乡镇政权完成扶贫工作指标的“救命稻草”。但是,“治理精英在参与扶贫中明显存在双重角色冲突、扶贫活动不稳定和干部队伍连续性不足等弊端[13]”新时期推进精准扶贫,乡镇政权要转变治理思路,从过去过多的依赖精英治理向广泛的民主治理转型,使乡村社会的扶贫主体多元化。

()思维方式革新

其一,注重将外部支持与内源发展结合。欠发达地区推进精准扶贫工作就需要调整以往过多依赖政府项目扶贫支持的思维,转而注重外部支持与内源发展的协调配合。首先,乡镇政权要培育和发展农村社会的外部支持网络。XS 县地处

幕阜山与九岭山山脉之间,环境封闭,人际关系简单。虽然近些年市场经济的发展使得村民与外界接触的渠道多样化,但是整体而言这些关系资源大部分仍聚集于部分治理精英手中,广大村民的社会支持网络依然很匮乏。调查中发现,很多回乡创业的村民经常苦于没有外部支持网络来获取外部有价值的信息和资金而无所作为。乡镇政权要积极转变思维方式,变单纯的物质资源供给为多元化资源供给,为村民与外部支持网络(企业、银行、社会组织等)建立联系牵线搭桥,增加乡村社会的社会资本存量。其次,在乡村扶贫的过程中,乡镇政权不仅要做好经济发展方面的工作,还要积极介入帮助村庄建立乡规民约和行为规范,降低村民行动的不确定性,实现经济扶贫与文化扶贫的结合。

其二,扶贫行动主体的“利他”观念培育。市场经济条件下,随着社会的深刻变革以及社会行动者交往范围的扩大,人们之间的熟悉程度在下降,人与人交往的不确定性逐渐增加。加之社会分工以及利益结构剧变的影响,在乡村扶贫开发的过程中,利己成为众多行动者的出发点。乡村扶贫开发过程中,乡镇应该从以下三个方面来培育扶贫行动主体的“利他”理念,营造互惠互利的发展氛围。首先,乡镇政权要强化政策执行者的利他和互惠理念。乡镇扶贫相关部门及其工作人员要积极引导和动员广大群众脱贫致富,并为他们提供力所能及的服务。其次,乡镇政权要积极培育村民的利他观念,促使乡村社会形成互利合作的环境。此外,乡镇政权应当在维护既有的互惠规范的基础上,引导村民建立现代意义上的乡规民约,约束和规范村民行动,让广大群众在互帮互助中增加村民的收入,降低农业发展和创业的风险。

()制度机制创新

为了规避乡镇政权在扶贫行动中出现的选择性治理行为,需要从制度设计角度出发,消除选择性行动发生的制度基础。

其一,弹性化设置绩效考核制度。制度弹性是指精准扶贫绩效考核制度设计过程中,在保持扶贫政策战略定位、基本目标和原则不变的前提下,在精准扶贫绩效考核的指标量化、考核程序方面因地制宜、因时制宜,采取多样化的手段去完成精准扶贫的任务,而不是采取“一刀切”的政策策略。正是由于过于严格和僵化的绩效考核制度才促使相关部门倾向于将资源投向治理精英资源丰富、很快能够见效的村庄,而那些发展能力差、经济基础薄弱的村庄自然被忽略了。

其二,扶贫目标退出机制。以贫困村为单位的扶贫政策初衷是为了选取经济社会发展水平较低的农村,加大资源和政策的扶持力度助其早日脱贫致富。但是诸如本文研究中选取的案例,该村已经发展为远近闻名的富裕村,但该村依然没有摘去“扶贫村”的帽子,原因究竟为何? 在基层政权选择性治理的行动思维左右下,适当保留已经发展起来的扶贫村对于完成相关部门的绩效考核指标是有利可图的。因为重新扶持经济发展基础较差的村落是与政府追求短期效应的行动不适应的。该村村干部反映,每逢年底各个单位就要考核定点扶贫村落的扶贫绩效,一些部门就到该村慰问一下,以此来应付单位的考核。因此,要彻底改变乡镇政权的选择性治理的行动模式,让政府资源真正落实到贫困村和贫困人口手中,提升精准扶贫的水平,就需要加强对权力运行的监督,消除乡镇政权及相关部门的权力惰性。

()社会内生能力培育

首先,培育多元化的治理精英主体。第一,致富能人的挖掘与培育。政府应当积极帮助“返乡精英”建立与其他治理精英、政府部门等的沟通网络,以增加他们的统筹资本来源,并对他们参与乡村建设给予一定的支持,强化他们治理乡村的能力。此外,HX 村扶贫开发实践经验启示我们,政府和社会组织在参与乡村扶贫开发过程中,还必须时刻注意培育和增强乡村治理主体的资本运作能力。第二,社会组织的孵化。农民的原子化和农村社会组织的匮乏是制约欠发达地区农村可持续发展能力的两个关键要素。政府要向专业社会组织购买服务,由专业的社会组织引导农民建立社会组织,这样以组织的形式去搞扶贫开发和资本运作,不仅有助于将分散的资源进行整合,而且有助于降低个体发展的风险。

其次,保持治理精英队伍的稳定性。第一,储备治理精英后备力量。个案研究中笔者发现,个别治理精英的健康程度、流动性与乡村扶贫开发具有极大的相关性。因此,政府在扶助既有治理精英的同时,还需要加大力度培育新的治理精英,为村庄的可持续发展储备人才。第二,优化治理精英文化素质结构。调查中,我们发现很多的乡村治理精英文化程度比较低,企业管理理念和经营理念滞后,政府和社工机构应该加强对乡村治理精英的培训。最后,治理精英行动的法治化。在科层制中,政府扶贫项目从政府转移到农户手中要经历多个环节,在项目落实过程中难免出现信息失真,并致使扶贫资源使用中存在“精英俘获”问题。因此,我们要在动员精英、赋权于精英的同时做好法治建设,强化对治理精英扶贫行动的监督,从制度上保障扶贫资源分配的公平性。

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