政社分开的基础:领导权与治理权分开
2017-11-17 20:02  竺乾威  《中共福建省委党校学报》2017年第6期  浏览:643  评论:0

一、政社分开的实质是权力分开

政社分开也就是政府与社会组织分开, 它指的是“凡公民、法人或其他组织能够自主决定, 市场竞争机制能够有效调节, 行业组织或者中介机构能够自律管理的事项, 政府都要退出”[1]。简单来说, 就是市场的事情市场做, 社会的事情社会做, 政府的事情政府做。政社分开是与我国社会主义市场经济体制的建立联系在一起的。这一体制的建立带来的一个巨大变化首先是打破了计划时代的一种集权的、国家一统天下的管理模式。这一模式的特点是政府以国家的名义垄断了社会的所有资源, 并以行政的方式来配置这些资源, 从而导致资源的错配和配置的不经济。其次, 市场经济体制的建立带来了利益的分化, 这一分化的利益需要有相应的组织来表达。市场经济体制建立后各类社会组织层出不穷的出现就是一个明证。这样, 随着市场经济体制的建立就逐渐形成了国家、社会和市场三分天下的局面。在我国, 这种三分局面的形成不是一个像西方国家自然演进的结果, 而是政府推动和建构的结果, 其背后的动力在于国家想减少其治理社会的交易成本, 由原来的国家配置所有资源改变成经济资源由市场配置, 社会资源由社会配置, 在市场和社会无法配置的情况下由政府来配置, 从而实现资源配置的最优化。国家、市场和社会三分局面的形成也就带来了如何处理政企关系和政社关系的问题。

就像市场经济体制相当程度上是由政府建构的一样, 在这一背景下建立起来的政社关系也具有建构的特点。主要表现在以下几个方面:首先, 政府在两者的关系中起着主导作用, 政社双方在地位上是不平等的。社会组织长期以来一直被认为是政府的附庸, 因为社会组织不具备作为一个组织必须具备的独立性和自主性, 这集中表现在社会组织在资源 (人力、物力、财力和信息等资源) 上是依附于政府的。其次, 主导者的位置决定了政府在政社分开改革中的关键性作用。作为政社分开改革的推动者, 政社分开怎么分, 分到什么地步, 什么时候分等都是由政府决定的。政府通常把政社分开看作是政府职能的转移, 主动权掌握在政府手里。再者, 改革的推进既有降低国家管理社会的交易成本的动力, 也有政府出于自身利益的考虑。这表现在政府内在的治理逻辑和统治逻辑的矛盾上。治理的逻辑要求资源最大程度地利用、更有效地提供公共产品和公共服务, 力图通过社会组织的力量来解决社会的问题并提升政府管理的绩效, 因此对社会组织采取的基本策略是放手;而统治的逻辑则以维持政权的稳定为出发点, 因而对社会组织采取的基本策略是控制 (这一控制不是监管意义上的控制, 而是不让社会组织成为一种异己的力量, 从而对政权构成威胁) 。这两种逻辑是政社分开改革与生俱来的, 改革的进展往往因两种逻辑的角力而定。[2]

这两种逻辑的内在矛盾导致了改革的迟缓。在马庆钰看来, “政社分开的改革目标还远远没有达到”。其所以如此, 表现在: (1) 多元管理和服务的格局还没有真正形成。尽管登记过的组织已经达到了42.5万个, 但从经济总量规模、就业能力、社会影响来看, 仍然微不足道。民间组织总支出占GDP的比例只有0.73%左右, 远远低于发达国家7%的水平, 也低于4.6%的世界平均水平, 还不能算是多元结构中响当当的一元。 (2) 大量的组织是官办的, 有编制, 有财政, 即便不是直接的, 也与党委和政府有着千丝万缕的关系。社会组织的主体一般来说应是非政府组织和非赢利的民间组织, 它不应当背离“独立性”和“非盈利性”的主要特质, 否则也就混同于政府和企业, 也就没有什么政社分开了。 (3) 自1988年《社会团体登记管理条例》出台以来的20年间, 大约只有20%的社会组织按照规定在民政部门登记注册, 而80%的社会组织则处于“无法定身份”的状态。由于很多社会组织无法按照现有条件要求跨过正式登记的门槛, 它们便只能半公开、半地下地活动。结果是影响了社会组织的规范和正常发展, 也不利于政社分开格局的形成。[3]改革的迟缓表现在改革进行了多年以后, 党的十八届三中全会还在提“加快实施政社分开, 推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项, 交由社会组织承担”[4]。这表明问题没有得到实质性的解决。

这一困境的产生, 在于治理逻辑与统治逻辑之间的矛盾 (尽管这两者不是截然分开的, 治理的逻辑不能突破维护政权稳定的底线, 统治的逻辑也会推进一些相关的改革) , 即对社会组织和团体既要放手, 又要控制。这一矛盾导致的结果就是社会组织无法摆脱对政府的依赖, 成为一个真正的独立和自治的组织, 而这恰恰是政社分开的前提性条件。

两种逻辑的矛盾事实上与对政府权力的认识有关。政社分开背后涉及的是权力问题, 而权力的核心问题是对资源的掌控、分配以及围绕资源分配展开的各种运作。在传统的行政模式中, 资源分配的权力掌握在政府手中, 政府掌管和垄断了一切。社会和市场的发展壮大对政府来说事实上是一个分权的过程, 也就是把原来不属于政府的市场和社会的权力归还给市场和社会, 让这两个部分在经济和社会的管理中发挥它们的作用, 从而减少政府管理社会的负担。但是政社分开的改革在很长一段时间里把这一分权的过程仅仅理解为是一种政府职能的转变, 而非同时也是一个资源和权力的转移过程。其背后的理念在于政府职能是可以转移的, 但政府掌握的国家权力是不能分割的, 不能共享的, 当然也是不能转移的。这样造成的一个结果便是政社分开的改革因缺乏资源和权力的转移而无法取得实质性的进展。其次, 在传统的观念中, 权力是与领导地位联系在一起的。权力的分离意味着领导地位的削弱, 权力的丧失意味着领导地位的丧失。王名在探讨政社分开的改革时认为, “要实现政社分开, 有两个关键环节需要引起重视:第一, 要避免政府只转移职能和责任, 不转移公共权力和资源, 使得社会组织无力承担这些职能和相应责任, 降低服务质量, 导致更多的社会矛盾和问题出现。第二, 要积极培育社会组织的发展和能力建设, 应在社会组织得到一定发展、有能力承担相应的职能及责任的条件下, 逐步将一定的公共权力和资源转移给他们”。[5]不转移权力和资源或转移不到位, 更多的是出于统治逻辑的考虑, 即社会组织和团体获得权力和资源有可能对政府形成一种潜在的挑战。当然, 还有一个考虑是, 权力在相当程度上意味着利益, 权力转移意味着利益的转移或丧失。这一点可以在地方行政审批改革常常受到阻碍中看出来。因此, 即便是向社会组织分权, 这一分权也是有限度的, 它必须保证政府领导者地位不变。

问题是, 如何在保持政府领导者地位不变的情况下又能够让社会组织真正成长为一个独立自主的组织?就分权或者权力的转移而言, 如果这一权力是国家权力, 是不可分割和共享的、只能是政府占有的, 那么权力能够转移吗?因此, 这里涉及到对权力的一种新认识。这一认识就是, 政府掌握的国家权力可以由领导权和治理权两部分构成, 分权或权力转移是将治理权 (伴之以其他必要的资源———权力事实上也是一种资源) 而非领导权转移给社会组织和团体。

二、领导权和治理权分开的理论基础与实践基础

对领导权与治理权分开问题的理解, 从理论上讲, 是来自于对马克思主义国家权力理论的一种理解。在马克思主义的国家理论看来, 国家权力行使两种职能, 即政治统治职能和社会管理职能。政府机器是国家的体现, 没有政府机器, 国家就不存在。在政府机器的功能上, 政府机器是“秩序卫士”, 在资本主义社会, 这一秩序卫士是用来“保卫资产阶级社会的物质生产和精神生产不受无产阶级野蛮人侵犯的”[6](P452)。这就是国家的政治统治职能所起的作用。正如恩格斯指出的, “为了使冲突的阶级不至于在无谓的斗争中把自己和社会消灭, 就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量, 这种力量应当缓和冲突, 把冲突保持在‘秩序’的范围以内;这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量, 就是国家”[7](P170)。很显然, 政府实施政治统治的目的是把社会秩序维持在统治阶级所需要的范围内, 这反映了国家的阶级性的一面。但在马克思主义国家理论看来, 国家还具有社会管理职能的一面。如果说政治统治职能涉及的是统治者的利益的话, 那么社会管理职能涉及的是整个社会的利益。这两者的关系正如恩格斯通过对波斯和印度历代政府都要经营或管理河谷灌溉的例子指出的, “政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础, 而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能继续下去”[8](P523)。“一切政治权力期限都是以某种经济的、社会的职能为基础的”[8](P526)

马克思恩格斯指出了国家的两种职能。在实践中如何来履行这两种职能呢?马克思恩格斯指出了暴力机关在维护国家的政治职能过程中的作用。社会管理职能又应如何履行呢?在恩格斯看来, “只要存在着国家, 每个国家就会有自己的中央”[9](P396)。中央虽然享有对全国的管辖权, 但不是对全国的一切事务都管, 凡是不涉及国家整体事务的 (也就是“具有普遍意义的事”) , “公共管理完全可以放手不管, 一切和单个公民或团体有关的事情也可以放手不管”[9](P396)。涉及这个或那个人的事不是具有普遍意义的事, 正是在这一点上, 恩格斯甚至提出“公共事务不能纳入中央政权的管辖范围”[9](P396)。这段话表达了马克思恩格斯的分权思想。尽管恩格斯没有直接指出由谁来履行公共事务的管理, 但逻辑上的结论无疑是地方政府或社会组织和团体。从西方国家的发展中, 我们可以看到, 与民众生活密切相关的公共管理职能几乎都是地方政府的职能。此外, 公共事务还有很大部分是通过社会自治解决的。比如, 慈善组织就承担了扶贫的功能。

但在后来社会主义的实践中, 随着计划经济体制的确立, 形成了一种没有市场、没有社会, 而且国家一统天下的管理模式。马尔科维奇在其一篇有影响的文章《斯大林主义和马克思主义》中讲到斯大林主义的特征时, 指出, “国家的新的首要职能是对生产实行严格的行政计划, 完全控制一切政治生活”。[10](P2)而国家的权力又集中到了党的身上。列宁曾指出, “我们共和国的任何国家机关未经党中央指示, 都不得解决任何重大政治问题或组织问题”[11](P203)。这样就形成了后来党政一体的、国家凌驾于社会之上的管理模式。

邓小平在改革开放之初曾对这种权力高度集中的体制进行了批评。他在对当时政治生活中广泛存在的官僚主义现象进行批评时指出, 官僚主义“同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切的关系。我们各级领导机关, 都管了很多不该管、管不好、管不了的事, 这些事情只要有一定的规章, 放在下面, 放在企业、事业、社会单位, 让它们真正按民主集中制自行处理, 本来可以很好办, 但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来, 就很难办。谁也没有这样的神通, 能够办这么繁重而生疏的事情”[12](P327-328)。这里涉及权力分散的问题, 涉及到企业、社会组织和团体的成长问题以及它们对相关权力的享有。市场经济体制的建立, 推进了这种高度集权管理模式的改革进程。

在政社分开的改革中, 一个现实的问题就是如何看待权力问题。政府职能的转移如果不伴之以资源和权力的转移, 那么这种转移是不到位的。这种情况下, 社会组织充其量只是一种形式的存在, 而无法真正发挥作用。资源和权力的转移应是实质性的。尽管改革之初我们已经认识到, 马克思主义的国家权力涉及到政治统治职能和社会管理职能, 但对权力本身的认识事实上还停留在具备这两种职能的国家权力是一体的、权力的两种职能的行使也是不能分开的这一层面上。这在实践中导致了政府职能转移无法真正落地。这也揭示了为什么多年来政社分开的改革一直无法得到有效进展的根本原因。很显然, 如果把治理和统治集于一体, 其结果只能使大量的社会组织和团体无法成为“权责明确、依法自治的现代社会组织”, 因而也就无法形成政社关系的基础。

把国家权力分成领导权和治理权。领导权可以对应国家权力涉及的政治统治职能, 而治理权则可以对应社会管理职能。正如马克思恩格斯指出的, 社会管理职能的执行取决于政治统治, 而政治统治的维持又是以执行某一社会职能为基础的。这样, 治理权的执行取决于领导权, 但领导权的维持又是以如何执行治理权为基础的。如果说, 领导权由政府掌握, 从而保证其政治统治和社会秩序的话 (因为政府是唯一合法拥有维持社会秩序所需的暴力机关的公共权威组织) , 那么治理权是可以转移到社会组织和团体、由社会组织和团体来掌握并执行的 (当然政府在它的治理范围内也享有治理权) 。这样的区分, 类似企业发展史上曾经出现过的所有权与经营权的分离。把经营权赋予具有管理专长的人, 事实上更有助于资本的增值, 从而也更符合资本财产所有者的利益。这两者的分离, 奠定了现代企业的治理结构的基础。同样, 以领导权和治理权而言, 将治理权赋予更适合的办事主体, 比起将两种权力集于政府一身, 显然更有助于政府要完成的使命 (当然所有权和领导权是不同的, 政府领导权从根本上讲是来自于人民的授予) 。这一权力的分开, 有助于政府和社会组织在公共服务、公共产品的提供中形成一种真正的委托代理的关系。这一关系的好处在于, 除了作为代理人的社会组织具备更专业或更恰当的能力之外, 政府在处理与社会组织在治理上可能产生的冲突和矛盾时, 也不会把所有这些冲突和矛盾都看成是对政府领导权的挑战。

领导权与治理权的分开还有它的实践基础。这一实践基础在于公共管理的形态发生的变化, 以及由此产生的政府角色和职能的变化。公共管理形态发生的一个重要变化是, 自20世纪90年代以来从管理走向治理的变化。治理一般指的是, “确立一些治理方式, 其特征在于公私部门之间、以及公私部门内部边界模糊。治理的实质是强调治理的机制, 这些机制不再依赖政府的权力或强制, 而是多元治理的互动, 以及行动者互相影响”[13](P17-28)。罗滋认为, 公共管理意义上的治理指的是一种有效的、开放的、负责的和受到监督的公共服务体系。这表明, 治理与管理的最大区别在于管理主体的变化, 即从原来的政府单独管理转变成政府与社会组织和团体的共同治理。本世纪初中国政府的服务型政府的建设, 这一转变, 意味着政府的职能更多地转向社会管理和公共服务。也正是在这一背景下, 党的十八大首次提出, 要推进“国家治理现代化”。而国家治理现代化, 首先就是国家治理结构的问题。这一结构肯定不是传统的韦伯式的结构, 而是一种政府与社会组织团体合作治理的结构。

在我国, 治理的出现更多的是同公共服务的提供联系在一起的。传统的公共服务是由政府一手提供的, 或者说是政府垄断提供的。政府是生产者, 民众是消费者, 消费者围绕生产者转。在今天民众公共服务需求提高以及政府提供资源有限的情况下, 政府仅凭自身的力量是无法在公共服务的数量和质量上满足民众需要的。原有的单一的政府提供方式已经捉襟见肘, 生产方和消费方的关系发生了逆转, 政府今天要围绕民众的需求转, 以最大可能满足民众对公共服务的要求。因此, 如何利用社会组织和团体的力量, 使它们参与到公共服务的提供中来以弥补政府提供的不足, 便成了一种合乎逻辑的选择。正是这一变化, 进入21世纪后, 社会组织和团体购买公共服务, 公私合作、公共服务外包等新的公共服务提供方式开始在我国出现并流行开来。

其次是政府职能的变化, 即掌舵和划桨职能的分开。职能的行使需要权力和资源。领导权和治理权的分开就政府来说也类似于掌舵与划桨的分开。掌舵类似于领导权, 引领方向, 而划桨类似于治理权, 治理权不必都掌握在自己手中。划桨怎么划, 可以由划桨者决定, 但划桨者要有做决定的权力。由划桨者划桨的一个主要原因在于划桨者更精于划桨。正如萨瓦斯所说的, “政府这个词的词根来自希腊文, 意思是操舵。政府职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨, 可政府并不擅长于划桨”[14](P1)。这与邓小平讲到的党政机关谁也没有这样的神通能够办这么繁重而生疏的事情 (也即本来应该放手让社会组织团体去办的事情) 几乎如出一辙。布坎南在谈到政府失败时, 认为政府失败的原因之一是政府机构的低效率。产生这一低效率的原因在于官僚机构垄断了公共物品的供给, 没有竞争对手, 因而缺乏竞争性压力;其次是没有降低成本的激励机制。政府的活动大多不计成本, 这就有形或无形地促使政府部门对公共物品的供给超出了社会财富最优分配时所需的数量, 导致社会资源的浪费。[15]这表明, 至少在公共服务的提供上, 需要有多个主体, 在与这些主体的关系上, 政府将领导权与治理权集于一身, 显然不是一个好的选择, 正如政府集掌舵和划桨于一身不是一种好的选择一样。

三、领导权与治理权分开:作为理念和过程的改革

领导权与治理权的分开首先是一种理念。这一理念要解决的问题, 是对国家权力以及这一权力涉及的政治统治和社会管理职能有一种新的认识, 解决权力 (领导权和治理权) 必须掌握在政府手中的问题的原有认识。这一理念要表明, 社会管理职能的权力也就是治理的权力, 是可以由不同的管理主体来行使的。因为, 新的公共管理形态尤其是公共服务的提供, 需要政府与社会组织的合作治理。

领导权与治理权分开, 使社会组织拥有管理社会的权力从而激发社会活力、促进整个社会的治理, 这是政社分开的改革需要着力的地方。事实上, 我们已经看到了改革在这方面的努力。这表现在2015年颁布的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》和近几年的行政审批改革上。《总体方案》力图通过社会组织 (这里主要指行业协会和商会) 与政府在机构、职能、资产财务、人员管理和党建、外事等事项上的分离, 使社会组织从对政府的资源依赖转向资源独立, 进而促使社会组织成为一个真正的组织。近几年的行政审批改革中出现的简政放权和权力清单, 也在向着这方面努力。权力清单以明确方式来划分政府与社会组织的权力边界。尽管其出发点是限制政府的权力范围, 但权力清单所含的意义是很明显的:权力清单以外所涉事务及相关的权力不再属于政府, 它属于相关的社会组织。

领导权与治理权的分开, 并不表明政府将治理权全部放手。治理权涉及了大量的社会公共事务的管理。判断治理权由谁掌握的一个最基本的标准, 即“凡公民、法人或其他组织能够自主决定, 市场竞争机制能够有效调节, 行业组织或者中介机构能够自律管理的事项, 政府都要退出”。这句话的另外一层意思就是, 凡是市场、社会不能做到的事, 政府必须承担起它的责任。从公共服务的角度来讲, 产品的性质可以作为一个基本的分野, 这就是通常说的公共产品由政府来提供 (这一点可以从行政审批改革中政府还保有为数不少的行政审批项目中可以看出来, 因为只有政府才能履行这样的职责) , 准公共产品和私人产品可以由社会组织或私人部门来提供。各方在自己的领域里行使自己的权力。这里要防止的一个倾向是, 把本来应该由政府承担的治理职能和行使的治理权也放弃了。正如西方新公共管理改革中出现过的因过分的公共服务外包而导致政府权力的“空心化”的现象。此外, 尽管相关的治理权由社会组织和团体来行使, 但政府还必须履行对这些组织和团体的监督职责。政府需要提供这些组织和团体履行其治理权所必需的环境条件, 确保它们在履行治理权时遵循相关的法律和规章制度, 并对任何治理权力的不恰当使用进行制约。

领导权与治理权的分开不仅是一种理念, 它也是一个过程。从过程的角度来看, 它必须解决一个路径依赖问题。路径依赖类似于惯性, 一旦进入某一路径 (无论是好是坏) 就可能对这种路径产生依赖。制度变迁理论认为, 选择正确的制度变迁路径并不断调整路径方向对于达到既定的制度变迁目标很重要, 因为它可以沿着不断增强和优化的轨迹演进, 从而避免陷入制度锁定状态。领导权与治理权分开作为政社分开改革的一部分, 选择什么样的改革路径是很重要的。

采取一种制度、实施某种社会行为, 也就进入了某种特定的路径。在这里, 历史是至关重要的, 用诺斯的话来讲, 人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。[16](P1-2)长期以来, 政社分开的改革一直着眼于政府职能的改变, 而忽略了仅仅职能的改变还无法使社会组织和团体真正成为一个独立和自主的组织这一重要问题。这导致政社分开的改革直到2015年才在中央层面发布了《总体方案》, 通过政府与社会组织的资源的分离来促使社会组织的独立。这个问题背后的思想根源是上面指出的对权力一体的认识, 而构成过程阻力的还有背后的利益问题。这一利益表现在两方面。一是组织的天性。任何组织 (包括政府) 都有天然的扩张趋向, 总是希望人强马壮, 有更大的规模、更多的资源和更多的权力。因此, 任何反向的举动或改革通常都会受到一种自觉的抵制, 从而拖累改革的进程。二是组织及其成员的利益。按照制度变迁理论的说法, 一种体制形成以后, 会形成在现存体制中有既得利益的压力集团。他们力求巩固现有制度, 阻碍进一步的变革, 哪怕新的体制较之现有更有效。即使由于某种原因接受了进一步改革, 他们也会力求使变革有利于巩固和扩大他们的既得利益。从政府方面来讲, 利益受损 (资源的减少、权力的减少) 是进行相关改革的最重要的阻碍因素, 是改革过程中最难以克服的困难。然而, 改革过程的路径选择如果回避这些最重要的问题的话, 那么过程就会被延缓, 改革的成果就会迟迟难以体现。

以与政社分开改革相关的行政审批改革为例。行政审批的改革如同政社分开的改革一样, 长期以来改革进展缓慢, 其原因在于改革的路径选择着眼于行政审批项目数量的减少或撤销。它导致的结果是每次减少和撤销的行政审批项目数目一直很难到位 (更不用说地方上的变相抵制) , 减少或撤销的行政审批项目含金量不高。这背后的原因是回避了行政审批改革的核心问题, 也就是与利益相关的权力问题。我们看到, 近年来的行政审批改革开始改变原来的改革路径, 把权力作为核心的改革要素;在行政审批的改革中提出了简政放权和建立权力清单, 围绕权力这一核心问题来推进行政审批的改革。此次改革的结果, 无论是行政审批项目的减少或撤销, 还是这些减少撤销的项目具有的含金量, 都远远超越了以前的改革。

因此, 需要进一步确定政社分开改革过程的路径选择。要把通过权力分开以推进社会组织和团体独立、自主从而达到真正的自治作为改革的核心。要使政社分开的改革沿着不断增强和优化的轨迹演进。


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