在代表与排斥之间——西方现代国家建构视野中代议民主发展的路径与动力
2017-11-19 19:47  高春芽  《政治学研究》2017年01期 浏览:498  评论:0

    民主制是历史现象,古希腊就建立了公民直接参与的民主政体。代表制也是传统事物,欧洲中世纪就存在市民代表参加的等级会议。但民主制与代表制相结合所形成的代议民主,则是政治现代化的成果。代议民主以选举的方式产生代表,伸张了代表政治的平等价值,并以代表的方式实行民主,扩大了民主政治的适用范围。在民族国家的空间环境中,民主、代表、选举这些具有古典或传统色彩的历史元素相互融合转化,逐渐成长为现代政治体系中的代议民主。西方国家代议制政体的社会基础最初比较狭窄,具有强烈的排斥性,只有特权集团或有产阶层拥有代表权。由于社会大众被各种资格限制剥夺了选举权,国家事实上成为阶级统治的工具。为了实现公民权益得到合法代表,遭受政治排斥的社会群体发动了各种形式的集体抗争。西方现代国家由此经历了代议民主的发展阶段,普遍选举最终成为民主政体建立的标志。从国家与公民之间关系的角度,民主发展既可以根据选举权的扩张作出判断,也可以从政治排斥的弱化加以分析。代议民主的发展即是突破各种选举限制,建立包容性政治制度的过程。本文以西方现代国家建构过程中的排斥机制作为分析视角,考察代议民主发展的路径与动力。


    一、现代国家的代议制:规模与结构

    现代国家的制度建构,是代议民主形成和发展的内在动力。从中央和地方关系的维度,现代国家结束了领土范围内政权散乱的局面,实现了对强制性暴力的合法垄断。具有集权特征的国家机构成为政治秩序的权威维护者。从国家与社会关系的维度,权力的组织化渗透提升了政治一体化水平,社会诉求已是国家政权直接面对的客观现实。国家渗透社会的过程同时也是其嵌入社会的过程,政治系统的运行在观念和行为上有赖于社会成员的认同与配合。随着统治权的社会基础的扩张,现代国家摆脱了传统政治的私人或地方属性,成长为具有代表性的公共机构。在传统政体中,统治的正当性主要源自社会习俗或宗教观念的支持,政治资源掌握在小集团手中,统治权只需获得关键精英的同意,不存在合法有序的精英竞争和大众参与。社会成员固守的依附心理,有利于统治者将其排斥在政治过程之外。而在现代国家的建构中,新兴阶层开始依据权利平等的观念寻求政治参与,打破封闭的政治过程。公民通过选举代表建立代议机构,并由其负责任地行使权力,这逐渐发展为现代民主政治的普遍形态。代议民主的出现既与国家体量的扩张有关,也与国家属性的转变相连。作为政治世俗化的结果,现代国家既不是自然演化的产物,也不是神秘意志的体现,而被视为个人自愿结合的共同体。基于公民权利平等原则的选举,是建构国家公共性的社会力量。在国家与公民关系的意义上,代议民主是大规模共同体中的制度创新,它通过公开选举的方式将社会同意转变为政治统治的正当性依据。政治服从不再是无条件的义务,社会同意成为论证政治服从的必要程序。从历史发展的角度,代议民主并非精英人物理性设计的作品,而是经济结构变迁、社会心理转换、政治得失权衡等诸多因素共同作用的结果。围绕代议民主的形成机制问题,政治学研究主要从国家规模的空间特征、人民主权的政治心理等角度展开论述。由此形成了“国家规模说”“人民主权说”和“税收起源说”等三种解释代议民主发展的理论观点。

    第一,国家规模说。从社会环境的特征探讨政治发展的动力,是代议民主研究中广泛采用的分析路径。现代国家通常拥有广土众民,庞大的人口和地域规模,使得公民直接参与的古典民主制无从施行。如何在大型共同体中建立稳定的政治秩序,凸显为对自治理念的重大挑战。基于国家规模的约束条件,代议民主是在直接民主缺乏社会支撑的情形下,处理公共事务的现实选择。代表制的实行“主要是因为社会规模过大”。通过周期性的选举,以代议政治的形式实现公民自治的实质,成长为适应现代社会的“修改的民主政治”。从国家规模的角度探讨制度创新的动力,肯定了代议民主具有现实主义和理想主义的双重逻辑。就现实主义而言,现代国家中的民主政治面临集体行动的难题,它从大型政治共同体中产生小型代表集团,通过代表行使统治和管理权,以此实现国家治理的效率原则。就理想主义而言,代议民主坚守公共利益的目标,借助程序上的社会赋权和政府问责,以此实现政治决策的正当原则。“国家规模说”关注代议民主生成的环境特征,它从内生性的视角考察国家建构与民主形式之间的制度联系,但其中也蕴含着解释力自我限制的潜在因素。首先,既然认为代议民主是国家规模约束下的政治选择,那么当社会制约变得宽松时,代议民主的合理性就会部分消解。在信息条件和组织技术的帮助下,社会规模的障碍趋于弱化。曾经被视为具有理想色彩的直接民主,可以成为符合现实条件的理性选择。其次,代议民主制的出现,促使人们关注国家与社会之间的结构性联系,选民参与和政党竞争被视为民主过程的主要特征。但将代议民主界定为国家与社会之间的衔接机制,容易忽视社会成员之间政治互动的民主意义。民主的最初内涵就包括公民之间“相互作用的直接性”。选民的政治参与只是政府合法获得公共权力的起点,公民之间的协商同样可以营造民主政治的社会环境,提升自我治理的能力。

    第二,人民主权说。从西方政治思想史中可以发现,广土众民通常被视为专制国家出现的有利条件,不利于实施共和政体。孟德斯鸠(Baron de Montesquieu)就认为,“国家越大,偶然事件便越多。”只有强有力的专制君主才能当机立断,维护统治秩序。与“国家规模说”形成对照,一些学者深入考察了代议制度的社会心理基础,认为代议民主形成的关键原因不是共同体规模的扩张,而是人民主权思想的传播。民主政治之所以能在民族国家的土壤中生根发芽,不是因为社会环境阻力弱小,而是因为政治观念的更新。代议民主的发展,是主权来源于人民的思想从观念升华为制度的过程。西方近代君主曾经声称权力来自人民,以此反对教会统治,捍卫世俗王权的自主性。在商品经济和市民社会发展的背景下,资产阶级、无产阶级也先后依据人民主权学说,要求分享政治权力、维护公民权益。作为否定性的观念,人民主权学说对于批判专制统治,发挥了革命性的作用。作为肯定性的力量,人民主权思想需要落实为日常的制度安排,依据政治权力建构公共秩序。虽然有些思想家竭力反对代议制,宣扬主权不可代表,但在民族国家的空间条件下,代议制最终成为人民主权的实践形式。代议民主在政治过程中实现了主权与治权的分离,“名义上的权力归属同实际行使权力便不能由同一只手来完成”。从选举中产生代表,并由选民对代表实行任期控制。选举和代表成为人民主权转化为政府治权的联结机制。熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)把代议民主理解为“人民批准的治理”,形象地指出了人民主权和政府治权之间的区别与联系。如果说国家规模的视角,指出了大国民主和小国民主存在质的差异,人民主权视角下的代议政治,则认可了大众与精英之间的分工。选民拥有参与政治的权利,并不等于他们具备统治国家的能力,政治代表是弥合其中差距的中介载体。代议民主肯定了权力来源于人民的原则,但就权力的具体实施过程而言,是代表而非选民直接行使决策权。选民向精英赋权,代表向大众负责,这构成了代议民主的完整链条。从中可以发现,代议制具有技术和价值的双重属性。代议民主作为直接民主的替代性转换,是实现大型共同体自我治理的“技术性发明”。国家治理通过公开的选举实现了统治权的和平转移,规范了公共利益的政策导向。但现代语境下的代议制不只是建构正当性权力的程序技术,还是肯定平等价值的“民主的技术”。

    第三,税收起源说。除了从空间规模、社会心理的维度,探讨代议民主的形成机制外,政治社会学、财政社会学等方面的研究还从国家与社会关系的视角,将代议民主的发展视为国家对社会依赖性增长的副产品,延续了“政治代表制的税收起源”。西方现代国家的建构伴随着商品经济的发展,私人部门日益成为财政收入的主要来源。为了有效地提取税收,“国家不得不与私人部门讨价还价,并在政治上对社会做出让步”。资源提取的制度化推动了政治代表的民主化,纳税人在国家与社会的连续性协商中,成长为具有选举权的公民。上述这些研究视角总体上具有结构一功能主义的倾向,将代议民主或者视为空间规模、社会心理变迁的结果,或者视为国家与社会关系自我平衡的表现。在宏观结构的视野中,代议民主显示了共同体规模扩张后,如何在制度创新中实现功能调适,通过社会赋权伸张政治平等的价值。代议民主的实质是政治包容性的生长,具体表现为选举权的扩大和政治回应性的增强。如果在宏观结构分析的基础上进一步深化,还可以把代议民主的发展视为突破各种政治排斥的行动过程。任何长期存在的排斥性制度,除了依赖强制力量的支持外,还拥有与之配合并发挥合法化作用的政治观念。代议民主的发展即是否定排斥性代表观念和制度的过程,最终在社会抗争的推动下,实现普遍的“民主公民身份(democratic citizenship)”。


    二、政治代表的逻辑:委任与信托

    代议民主包含代表制和民主制两种成分,二者都曾以不同的历史形态存在。西方国家代议民主的理念基础可以追溯至中世纪,它“由一些具有不同来源的思想因素经过生长、转换、蜕变、更新以及相互融汇的复杂过程而形成”。与流行的看法不同,雷菲尔德(Andrew Rehfeld)认为,在起源上“政治代表根本就不是一种民主现象”。中世纪晚期出现的是具有等级身份意义的代表制,国王召集教士、贵族等特权成员组成议事机构,通过协商的方式解决司法、税收等问题。民族国家兴起后,代表和民主的观念趋于融合。代表由选举产生并对选民负责,被视为政治统治获得社会同意的表现。代表制具有了平等的精神,民主制具备了代议的形式。随着商业、城市的发展,尤其是阶级结构的变化,资产阶级、工人阶级等新兴力量开始要求选举代表进入议会,寻求平等的代表权。正是在选举权不断扩大直至实现普遍选举的基础上,代议制民主政体得以确立。代议民主的发展即是代表制逐渐被赋予民主精神的过程。不同于历史上的王朝国家,现代国家是国民共同所有的政治共同体。现代国家确认了人民主权思想,但由于国家规模的扩张,社会成员需要借助代议政治的渠道选举代表,由其组成具有国民代表性的议事机构。议会在理想的意义上应该成为“国民的缩图”。通过将国民的各种诉求整合到集体决议中,公共权力发挥了维护全体国民权益的作用。由于权力来源和权力行使的区分,如何保障代表在公益方向运用权力,是民主政治面临的直接问题。

    现代国家围绕代表权限产生了各种争论,其中的焦点在于代表的自主性及其限度。有关代表的角色功能,即代表与被代表的关系,形成了委任式代表和信托式代表两种观点。委任式代表观主张,代表是选民的代理人,须按照选民的意志行事,并及时向选民报告。代表依照选区的指令进行决策以增进选区利益。而信托式代表观主张,代表产生后即为国民代表,可以根据对形势的判断自行决策。代表的行为方式不是选区导向而是国家导向,他根据自己的道德意识和理性判断自主地决策。美国学者皮特金(Hanna Fenichel Pitkin)将委任式代表观和信托式代表观,分别提炼为“遵命”和“独立”两种不同的政治主张。根据遵命式代表的主张,代表需要尽可能地与被代表者保持稳定的一致性,压缩代表的自由裁量权。在面对复杂的社会形势时,必须在征询选民意见的基础上再行决策。代表需要奉行选民的指示,而非按照自认为对选民最为有利的方式独立行动。基于服从的逻辑,代表实际上成为选民利益表达的工具。而根据独立式代表的主张,代表的职责是根据选民信息和国家利益的判断采取行动。社会环境中的复杂形势超出了普通选民的理解能力,它要求代表根据自身的经验和预见做出决策,并对选民的整体和长远利益负责。当选民利益表达差异悬殊而无法达成妥协时,代表的决断功能就会显得尤其重要。代表并非简单地呈现选民的利益诉求,他必须整合诸多利益表达。独立式代表观重视政治过程的时间维度,认为“代表者不受选民各种一时兴起的临时念头或愿望的约束,但必须服从选民的长远的和慎重的愿望”。上述二元分类,有助于从观念上把握政治代表的行动逻辑。就现实情境而言,委任式代表和信托式代表“不可能穷尽代表样式的所有类型”。作为制度环境中的行动者,代表的决策行为受到多重因素的影响。就此可以区分出介于委任式代表和信托式代表之间的第三种类型,即代表既不是被委任者也不是受信托者,而深受行动情境的影响。代表的行为嵌入角色网络中,时而倒向选区利益,时而偏向国家利益。具体情形视选区政党竞争、交叉压力的强度等环境因素而定。

    围绕代表观念的不同认识,不只是显示了思想领域的冲突。在西方现代国家发展的背景下,代表权限的论争还反映了制度建构的方向。以美国为例,由于奠基时期人民主权观念的传播,防范代表僭越职权成为被优先关切的内容。汉密尔顿(Alexander Hamilton)认为,人民代表不能以自己的意志取代选民意志,“人民与其代表相较,以人民的意志为准”。代表行为不可超越人民意志的范围。但另一方面,美国的建国者深受共和主义思想的影响,清醒地认识到普通大众在共和国中可能犯下的各种错误。他们担心的是,当社会大众的流行看法违背自身利益时,代表又该如何决策?所以,最终的底线只能是宪法框架,“代表不论其所代表的是虚假的或真正的民意,均无权采取违宪的行动”。代表或选民均不得超越宪法权威,宪法本身是最具理性基础的制度约束。这种围绕代表权限的政治认识,反映了对权力最终来源和权力实际行使等问题充满张力的理解。在政治上确立统治权来源于人民同意的观念,即是肯定了权力正当性不能违背人民的意志。而在动态的政治实践中,权力有效性又需要代表排除异见干扰,在宪法规范的框架内,作出合乎社会发展趋势的判断。

    作为描述公民与国家之间关系的重要概念,代表的具体内涵深受现代国家政治实践的影响。法国大革命的激进民主试验,促使观察者认识到大众理性能力的限度。在权力制度化和公民教育没有充分发达以前,缺少经验的社会大众直接卷入政治有可能导致破坏性的后果。政治统治和社会服从既是维护公共秩序的前提,也是保护大众自身利益的需要。英国思想家柏克(Edmund Burke)由此开始从利益的角度阐发政治代表的内涵,论述代表在国家与社会关系中的作用。柏克认为:“代表概念指的是一种为了全国的利益而通过德性和智慧所进行的贵族统治。”代表的责任是关照民众利益,而非吸收社会表达。准确地识别和增进国民利益,以审慎的讨论作为前提,这需要代表具有宽广的胸襟和缜密的理性,大众介入反而会影响政治代表的有效性。在柏克和其他一些学者看来,之所以如此的原因在于,首先,从代表产生方式的角度,代表由选举产生,并不意味着选民与代表之间存在委任—代理关系。在政治程序的意义上,“选举绝不是委任权限的行为,只是指定谁为议员的行为”。其次,从代表功能的角度,选举产生的代表是国民代表而非选区代表。代表组成的议会维护国民的整体利益,它在宪法规定的范围内开展议事活动。议会不是代表之间进行特殊利益交易的场所,而是相互协商增进国家利益的公共机构。最后,从代表过程的角度,代表需要倾听民意,但他们并非民意的追随者,而是“民众的指引者”。代表的作用就在于准确把握社会发展方向,通过凝聚民意达成共识,做出恰当的政治规划。

    柏克的论述带有显而易见的贵族风格,他实际上将代表与被代表者之间的关系视为精英与大众的关系,断定只有借助政治精英的德性和理性,才能保护国家利益。柏克认为,“代表对民众意愿的服从毫无关系,代表是指通过一个选出来的精英去做对国家有益的事。”代表的功能不是指向局部民众的特殊意愿,而是聚焦基于精英判断基础上的国家利益。在赋予代表维护国家利益的角色后,免受民众约束的自主行动就成为代表过程的应有之义。在社会结构相对稳定、社会成员相对同质的情形下,由有限选举产生的代表可以在形式上维护全体国民的利益。而在利益异质性增强、阶级冲突加剧的条件下,利益代表将面临实践上的困境。


    三、基于社会成员能力的排斥:选择性代表观

    代议民主的发展,直观地表现为政治参与范围的扩展,选举权成为公民合法行使的基本政治权利。由于事关公共福祉,各国均会从选民资格的角度,规定哪些人可以行使选举权,哪些人不能行使选举权。对选举权的限制可以区分为“自然的排斥”和“法律上的社会排斥”。前者是为保障公民权利的有序、有效行使而采取的规范性要求,比如行为能力、年龄、国籍等;后者则是统治阶层为维护既得利益而采取的排斥性限制,比如财产、纳税、教育等。在西方国家的民主发展中,先后出现的排斥性限制包括:基于社会身份的等级限制,基于纳税状况的财产限制,基于教育水平的能力限制,基于男女差异的性别限制等。马克思(Karl Marx)曾经指出,“只有这样超越特殊要素,国家才使自身成为普遍性。”只有在等级、财产、性别等特殊主义的资格限制悉数解除的前提下,才能在普遍选举的基础上体现国家的公共性,维护社会成员的正当权益。

    在现代国家的建构中,长期存在着政治思想与制度实践之间的张力。一方面,具有普遍主义特征的自然法思想流行于社会之中,否定身份等级的合理性。另一方面,各种特殊形式的资格限制又大行其道,排斥社会大众参与政治的权利。从人与制度关系的角度,可以区分出两种形式的政治排斥。一种是,根据普通成员的社会经济状况,认为他们在财产占有、政治经验等方面的能力不足,限制大众参与政治。具体表现为设定财产资格等方面的门槛,在选择性地赋予部分人选举权的同时,排斥大众参与政治。另一种是,根据政治制度的能力,指出由小部分人选举产生的代议机构,是国家整体利益的代表。认为即使普通成员没有参与选举,他们的利益在实质上也不会遭受忽视。基于社会成员能力标准的排斥具有明显的保守色彩,它认为社会大众不具备参与政治的素质,其权益无须代表。而基于政治制度能力标准的排斥,则认为代议政治能够自动地维护公共利益,社会大众没有参与政治的必要,因为其权益已经被代表。以上两种看似方向相反的排斥机制,共同强化了政治过程的封闭性。现代国家的民主发展即是消除各种观念和制度方面的限制,实现普遍平等的公民权。

    在西方民主发展史上,政治排斥长期表现为财产资格限制,它将没有财产或纳税的阶层排除在选民群体之外。贡斯当(Benjamin Constant)就曾经认为:“只有财产能使人民具备行使政治权利的能力。”有产阶级借助国家机器的强制作用,将财产权的排他性转化为公民权的排斥性。选举权排斥还衍生出与之配合的意识形态,即从德性、能力和后果的角度将财产资格限制合理化。在那些主张财产资格限制的人看来,无财产者受困于生计问题,尚处于动物层次的自然状态,没有真正进入政治生活。选举是不同于私人事务的政治活动,公共精神是行使政治权利的基本前提。无财产者受到生存条件的制约,私人利益将主导其政治动机,从而妨碍公民权的有效行使。更为重要的是,政治统治涉及社会资源的提取和分配,一旦人数上具有优势的无财产阶层获得选举权,他们就会通过合法的方式转移有产阶层的财富,从而威胁财产权的稳定。以财产占有作为获得公民权的限制性规范被称作“有产公民模式”,它延续了中世纪以来就存在的代表制精神,将公民与国家之间的关系解释为私人化的交易属性。依照“有产公民模式”,国家的财政收入需要财产所有者的支持,公民的财产也需要国家权力的保护,国家与公民之间存在资源提取和社会同意的契约关系。同意征税在制度实践上表现为有产阶级选举代表组成议事机构,监督权力对资源的配置和使用。财产资格限制的支持者实际上认为,国家不是公民之间的政治联盟,而是“一个合资公司,在这个公司中,每一位合伙人均按投资比例获取相应的利益”。就像公司股东拥有公司股份那样,拥有财产的公民也在国家的总体利益中拥有对应的份额。拥有财产意味着财产所有者和共同体之间存在相互依赖关系,这促使他们在关心个人利益的同时关注公共利益。而没有财产不仅意味着缺乏可靠的个人财富,而且表明着他在共同体中处于游离状态,没有动力关注公共利益。

    将特定群体排除在公共生活之外,是西方政治史上长期存在的现象。与古代雅典城邦民主制完全从身份上排除公民权相比,西方近代的财产资格的排斥性有所缓和,经济状况的民事特征成为能否获得公民权的判断标准。不同于出身等先天因素,财产的社会流动性预示了选举权扩张的政治空间。马克思曾经认为:“财产资格限制是承认私有财产的最后一个政治形式。”人类社会的重要特征就是,资源的分布容易呈现累积性的不平等,那些握有经济资源的集团往往同时控制权力、声望、知识等社会资源。而现代国家的民主政治,试图将社会资源的优劣同公民权利的差异区分开,将民族、宗教、阶级等社会特征“和公共政治隔离”。由于先天条件和后天环境的不同,人们的地位、能力会出现分化的情形,这是人类社会的自然规律。如果根据拥有社会资源的多寡决定政治权利的有无,那么政治制度只会延续社会领域中的不平等,通过看似合法的方式将其固化。既然财产资格是人为设定的限制,通过人为的努力废除这种限制,就会成为政治行动的指向。托克维尔(Alexis de Tocqueville)曾经指出:“当一个国家开始规定选举资格的时候,就可以预见总有一天要全部取消已做的规定,只是到来的时间有早有晚而已。”现代国家的民主发展,即是趋近于依据普遍的公民身份而非社会资源占有状况,赋予政治权利的过程。


    四、基于政治制度能力的排斥:实质性代表观

    与选择性代表观基于个人能力的标准排斥选举权形成对照,实质性代表观从制度能力的角度论证政治排斥的合理性。根据实质性代表观的逻辑,代表由拥有选举权的公民选举产生,其他社会成员即使没有参与投票,仍然能够获得适当的利益代表。选举结果由参与投票的选民控制,并不意味着选举程序直接限定代表权的范围和内容。其中的原因在于,拥有选举权的群体和没有选举权的群体虽然在权利行使上存在差异,但他们的利益偏好和社会观念具有共通性。当代表在主观意图上维护拥有选举权的公民的利益时,没有选举权的群体的利益也会在客观后果上获得代表。此种“搭便车”效应实质上发挥了利益代表的作用。代议民主理论通常指出,选举程序是产生代表的正当方式,它在赋予代表政治权力的同时,也规范了代表的行为方式。实质性代表观则表明,选举程序只是建构代表性的方式之一,政治制度的自我运行同样可以产生符合社会要求的整体代表性。由部分公民选举产生的代议机构具备有效的“协商功能”(deliberative function),可以普遍地代表国民利益。根据实质性代表观的逻辑,选举权排斥可以和政治代表彼此相容。那些没有选举权的群体,可以获得事实上的“政策代表”(policy representation)。代表的标准不在于公众是否通过投票表达了个人意志,而在于政治系统的利益输出是否满足了社会需求。

    实质性代表观可以区分为两种情形。其一,代表被视为选区代表。现代国家中的代议政治建立在选区划分的基础上,由选举产生的代表所组成的代议机构制定的法律或政策,普遍适用于全国范围。那些在本选区未获得代表的社会成员,其利益诉求可能和其他选区产生的代表具有一致性。当这些代表影响决策过程时,实际上也维护了选区外社会成员的利益。由特定选区产生的代表,在客观后果上促进了社会整体利益。单个选区看似存在代表不足的问题,但这些选区的加总合成,发挥了“制度性代表”(institutional representation)的功能。其二,代表被视为国民代表。代表由选区产生,但他们并不只对投票支持其当选的选民负责,还要对国家整体利益负责。由代表共同组成的代议机构是国民利益的代表机关。个别代表可能存在倾向性决策,但在成员众多的代议机构中,“某方向上的极端不当代表会被相反方向同等程度的不当代表所抵消”。代议机构保障了代表的政治地位,赋予他们在制度范围内作为自主决策者的角色。不同于单个选区内选民与代表之间的对应关系,代议机构作为团体发挥了“集体代表”的作用。根据实质性代表观的逻辑,选举只是产生代表的方式,实际代表性的来源主要不是选举控制,而是代议制度的运行过程及其能力。

    针对实质性代表观,批评者从代表资格的角度指出,由排斥性选举产生的代表,虽然在客观后果上能够维护社会成员的利益,但这并非真正的代表。合意的代表必须来自相关的社会群体,表达他们的意志,增进他们的权益。现代国家中的政治代表并不能简单地等同于利益照顾,它意味着普通社会成员的公民身份获得承认,并通过选举等授予方式将权力委托给代表。公民授权是产生合法代表的基本程序,“受到人民委托,才有资格代表人民表决”。在人类发展史上,任何统治类型都会在一定程度上保护社会成员的利益。政治系统的运作需要以稳定的税收作为前提,当统治集团的资源提取量在社会总产出中维持相应的比例时,统治者同社会成员之间就存在共损共荣的利益关系。为了以收税的方式实现长期稳定的收益,统治者主观上的自利行为将在客观后果上表现为不同形式的社会保护。在传统的政治观念中,国家为最高统治者所有,政治权力掌握在垄断性的精英集团手中。而在现代政治的语境下,国家“是生活在一部普通法之下并由同一个立法机构代表的人们的联合体”。建立政治联合体的目的是维护社会成员的共同利益,拥有平等的政治代表权是公民获得国家保护的现实要求,也是国家公共性的制度体现。

    在现代西方国家中,可以把针对代议制度的评价区分出正当性和有效性两个标准。前者突出其普遍选举的赋权功能,而后者强调其政策输出的制度效能。实质性代表观以政治能力而非选举程序为中心,论述代表机制的包容性。政治过程中似乎存在“看不见的手”,它既能整合个人和公共利益,也能平衡参与者和被排斥者的利益。实质性代表观试图分离普遍选举和政治代表的关联性,认为政治参与的程度不足以作为判断代表性的标准。代议机构的制度功能、代表的自主决策,比选民的意志表达发挥更为重要的作用。代议政治的关键不是选举形式,而是制度能力。根据此种功能主义解释,选举权排斥就不再等同于政治代表排斥。实质性代表观从政策后果而非公民权利界定代表性,在逻辑上将政治排斥合理化了。首先,实质性代表观从利益政治的角度界定政治代表的内涵。政治代表“就是进行托管,由精英来照顾其他人”。精英对大众的关照可以看作政治开明的表现,但利益照顾无法成为代表性的衡量标准。现代国家中公民权利的本质在于主动地参与政治生活,而不是被动地接受来自精英集团的利益保护。其次,是否获得政治代表,不能单纯地从旁观者的角度加以判断,社会成员的自我感知不容忽视。人们如何理解和表达自身的诉求,是代议民主的运行基础。公民能够行使政治权利,切实地感受政治参与的过程,这本身就是公民获得社会尊严并被公共生活接纳的表现。政治参与为公民提供了无法替代的“心理收益”。如果人们宽泛地理解公民利益的具体所指,它既包括“福祉”也包括“态度”。在低收入水平条件下,大众的优先目标是衣食住行方面的经济条件,利益导向的实质代表观存在相应的社会基础。而在经济发展促成收入水平提高后,公众将会重视政治参与的价值。选举参与不只是产生代表,同时也是见证政策主张提出、辩论、整合的过程,发挥着政治动员和公民教育的作用。


    五、超越政治排斥:代议民主的发展

    代议民主发展的基本特征是包容性的拓展,公民普遍成长为权利的主体,选举权成为个人免受政治排斥的标志。普洛特克(David Plotke)对此指出:“代表的反面是排斥。”所谓超越政治排斥,即是寻求政治接纳、获得政治代表。从代表与被代表关系的角度,政治代表性包含主观和客观两种要素,它们分别表现为心理认同和实际功能。代表的本质是社会认同,选举并非建构代表性的唯一渠道。通过任命、抽签等方式产生的代表只要获得社会信任,同样可以合法而有效地行使代表权。政治代表的重要维度是存在与行动。存在的维度是正当性的维度,即代表需要具备民众认同的资格,可以充任代表的角色。行动的维度是有效性的维度,即代表需要采取实际行动,创造符合社会诉求的效能。只要公众依据相应的规则认同某些人在承担具体的功能,政治代表就客观存在。就此而言,代表政治与民主政治并无必然的关联。在西方现代国家的建构中,由于人民主权思想的兴起、政治平等意识的觉醒,代表的正当性开始建立在权利话语的基础上。人们不再单纯地从利益政治的角度思考政治代表的后果,而是将公民权利作为政治代表的前提。政治代表的对象不是利益,而是具有各种具体利益诉求的社会成员,“政治权利的基础由经济实力转向个人地位”。政治代表的正当性已经无法同选举程序相分离,代表过程也愈来愈紧密地和政治责任联系在一起。选举既是公开表达选民偏好、赋权于代表的过程,也是构建代表责任的监控机制。在选举政治的制度环境中,政治代表的实质是对选民负责的“民主代表”(democratic representation)。

    代议民主同其他形式的政体相比,突出的特征是运行过程有赖于选民的周期性参与。公民行使选举权不仅是建构政治代表性的必要环节,而且是公民自身免受政治排斥、获得政治承认的表现。从遭受排斥到获得代表,“选票一直是社会正式成员的一纸证书,其主要价值在于它能将最低限度的社会尊严赋予人们”。政治排斥通常并不会直接引发社会抗争,它只是肯定了特权结构存在的事实。只有社会成员在主观上实现了“认知解放”(cognitive liberation),认识到政治排斥的不合理性,争取选举权的行动才会发生。现代国家中最初只有少数成员拥有选举权,排斥性的措施维护了既有的统治秩序,也导致特权精英与普罗大众之间的差异显著化,“投票权的不平等成为‘看得见’的不平等”。感知到的不平等直观地呈现了政治排斥的存在,并使其成为社会抗争的明确对象。西方国家民众争取民主权利意识的觉醒长期滞后于政治排斥,随着无产阶级及其他边缘群体平等观念的萌发、组织力量的壮大,他们开始采取争取选举权的集体行动,实现“代表向社会下层的民主化的扩张”。普选权的确立推动代议政治转型为代议民主政治。

    就政治发展动力而言,西方国家普遍选举的实现通常是社会抗争和政治妥协共同作用的结果。从统治集团决策的角度,由政治排斥转向支持普选存在两种可能:在军事政治冲突中寻求无产阶级的支持;错误地认为无产阶级具有保守性质。选举权扩大通常不是由统治者的道德觉醒所促成,而是因为民主化本身具有稳固统治基础的可能。当权力集团面对军事挑战、财政困局等内外压力而又难以应对时,为了缓解政权危机,赋予公民选举权就有可能发挥重构统治正当性的作用。普选权由此成为决策集团应对政治危机、扩展统治基础的副产品。从社会力量抗争的角度,民主化始于新兴阶层依据权利观念否定政治排斥的合理性,将代表权议题升级为寻求政治承认的集体行动。根据罗桑瓦龙(Pierre Rosan Vallon)的总结,现代国家中的代议民主的发展,可以区分为渐进式英国道路和激进式法国道路。在英国改良色彩的道路中,社会抗争促成了政治让步。通过逐渐降低财产资格,有产公民的规模越来越大。国家将选举权赋予公民获得了建设性的成果,它以制度化的方式吸纳抗议性的利益诉求,在总体上保持政治稳定的前提下推进了代议民主的发展。与此形成对照,法国的普选史则充满了政治动荡。由于王权强大的传统,社会与国家之间的妥协难以达成。普遍选举的诉求“要么被完全地实现,要么被全面地否定”。排斥公民代表权所导致的结果是,法国在剧烈的革命冲突之后,从形式上确立了男性普选权。

    在西方国家争取普遍选举的历程中,先是资产阶级打破身份限制,同封建贵族分享选举权,继而,无产阶级打破阶级和财产限制,拥有选举权,最后,女性公民打破性别限制享有同男性公民平等的选举权。在少数国家,还存在打破种族限制,实现种族平等的问题。西方发达国家建立普遍选举制度的历程,呈现出社会推动、逐次跟进的特征。首先,社会力量是选举制度变迁的重要动力。商品经济的发展改变了传统的社会结构,资产阶级的力量不断壮大,而工业化生产又催生出数量庞大的工人阶级,它们都试图借助选举渠道谋求政治权利,改善自身的福利状况。其次,选举制度在波浪式前进中不断完善。在资产阶级打破身份限制拥有选举权后,它又对政治参与呼声高涨的工人阶级的选举权进行各种限制,比如财产资格限制、教育程度限制等。工人阶级最终通过社会运动、罢工等政治斗争方式取得平等选举权。此外,西方国家的选举制度最初从议会选举开始,所以它同议会制度的发展之间相互渗透。在政党作为动员政治参与、竞取国家权力的组织出现后,选举制度的变迁同政党的发展之间又相互影响。政党通过壮大选民队伍扩展自己的社会基础,而选民则通过政党实现利益整合。

    代议民主是西方现代性发展的成果,它重构了民主、代表、选举这些富有古典或传统色彩的历史元素,体现为国家层次上的制度创新。代表制在起源上具有特权属性,它将社会大众排斥在政治过程之外,本来和民主政治并无关联。在国家渗透社会与社会认同国家的双向运动中,代表制和民主制实现了融合。代表制开始展现平等的精神,民主制逐渐具备代议的形式。代议民主以选举的方式产生代表并由其行使管理权,伸张了公民自我统治的理念。随着统治基础的深化,现代国家成长为公共利益的代表机构,社会成员转变为政治权利的主体。代议民主从程序上将社会同意转化为国家权力的正当性支持,并将国家权力转化为促进社会公益的推动力量。政治参与不仅是建构政治代表性的必要环节,而且是公民获得制度接纳的重要标志。代议民主的初衷是超越政治排斥,以代议的方式实行民主。如果公民只能以民主选举的方式向代表赋权,而不能通过选举之外的主动方式影响政治过程,亦将是代议民主的异化。代议民主通常被视为国家规模约束下的现实选择,但它与公民自治的理想之间仍然存有距离。当代协商民主理论对此进行了反思,开始倡导大众参与和政治协商的积极意义,为代议民主政治的发展注入了新的活力。


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