市辖区边界区域空间冲突的治理难题与改革方略
2017-12-01 20:36  何李  《社会主义研究》 (2017年第1期) 浏览:713  评论:0

一、问题的提出和文献梳理

从政治学、行政学的视角来理解, 边界指某个政权所管辖的最大空间范围。而界线即一种对这个空间范围的确认方式。边界之所以重要, 是因为其内含的政府权责要素与人类聚落空间内的经济发展、资源配置、社会治理等层面之间存在着杠杆关系, 前者的一些微小扰动都可能使后者中的问题被无限放大。目前, 在理论界, 与边界问题有关的研究主要集中在国际边界和省 (自治区、直辖市) 际边界。亦有个别学者对县际边界有所涉足, 如齐恒对湘西北县际边界区域可持续发展问题的研究。在边界冲突研究方面, 经济事务和资源要素 (如土地、水、矿产、基础设施等) 较受关注。也有学者从其他学科视角另辟蹊径, 如单盈、施徐彬从法律规制角度对边界区域的利益冲突问题进行了分析。在市辖区研究方面, 围绕市辖区体制、行政建制调整和政府治理创新等环节的探讨较为丰富。然而, 综合来看, 专门针对市辖区边界而开展的研究仍十分少见, 这反映了市域行政区划研究仍较单薄的现状。

虽然也是一级正式的行政区, 但与省、市、县不同, 市辖区还是城市行政区的有机组成部分。这决定了它既是市级政府的下属行政层级, 又是实体城市的区域分治单元。该双重属性构成了市域空间治理的矛盾性特征。“城市的功能具有鲜明的整体性, 这客观要求城市的很多功能不能一一分给各市辖区”。可是由于市政职责的不合理配置以及单位制等因素的影响, 市辖区政府往往仍将分割的地域作为施政依据, 这在边界区域表现得尤为突出。城市化既是城市向未开发地带扩张的过程也是已开发地带再城市化的过程。当这一过程再与历史问题、行政缺陷相混杂之后, 在边界区域就形成了各类矛盾滋生的“插花地”。如不经疏导, 小的矛盾就可能在碰撞中演变为激烈的冲突。这些冲突不但阻碍了城市要素资源的有效流通, 而且对城市的良善治理构成了挑战。因此, 认识边界区域空间特点, 清理诱发冲突的相关因素, 对于实现经济社会协调发展, 优化城市规划乃至推动城市政府的职能转变都是十分必要的。

二、市辖区边界区域的界定和特征

在中国, 市辖区是一种经由国务院批准, 在地级以上城市所辖区域内设立的分担市级政府职责的行政区划类型。截止到2015年12月31日, 中国共有设区的市286个, 市辖区921个。

(一) 市辖区边界区域界定

受历史积淀和市制改革的双重影响, 各城市的市辖区形态众多, 相应的归纳方法也不一而足。代表性的主要有两种:一种是以设区时间为标准, 区分为老城区和新城区。这较适用于中小规模城市。二者的不同之处为“新城区较老城区保留了相当大的原来县 (市) 所具有的相对独立的财政和管理权”。另一种是以建成区和非建成区的比例关系为标准。划分为设在主城区的市辖区, 即市区;设在邻近农村的市辖区, 即近郊区;与主城区之间被非建成区所阻隔的市辖区, 即远郊区;设在城市管辖范围之外的市辖区, 即飞地区。这较适用于大规模城市。然而, 由于中国地域范围广大, 各地所处的城市化阶段迥异, 现实情况要复杂得多。一方面, 有不少市辖区介于上述类型之间, 如北京市的朝阳区、海淀区就横跨郊区和市区;另一方面, 某些设区的市本身就是特殊政策的产物。如黑龙江省伊春市共有15个市辖区, 但真正的中心城区只有伊春区, 其余14个区为政府与林业局共同管理 (类似于政企合一) 的区域。这些卫星城式市辖区与中心城区一起构成了特殊政策庇护下的“组团式城市”。可见, 边界及边界区域的形成与不同市辖区之间的排列组合方式关系密切。因此, 出于社会精细化治理对专业化和科学化的新需求, 本文拟采用第二种分类方法对相关问题进行细致探究。

图1:市辖区边界类型

图1:市辖区边界类型   下载原图

据此可以得到的边界种类有:市区内区际边界、市区与近郊区间边界、不同近郊区间边界、近郊区与远郊区间边界、不同远郊区间边界等。又由于中国设区的市普遍辖县 (市) , 那么在市域内会产生市辖区与市辖县 (市) 相毗邻的情况, 因此, 还会增加多种类型。但考虑到本研究主要着眼于城市治理问题, 所以将研究范围缩小至市区内区际边界、市区与近郊区边界、市区与近郊县边界三类 (参见图1) 。由此可得出本文所述的市辖区边界区域 (以下简称:边界区域) 的内涵:在上述三类边界附近, 以区际或区县界线为中轴向两侧扩展到一定宽度而形成的狭窄区域。这一宽度并不是某一固定常量, 而是在地理、历史、人文、社会和政府等因素的合力作用下所形成的动态变量。

(二) 边界区域的特征

界线是边界的核心元素。界线为表, 边界为里, 二者一体两面, 互相依存。通常认为界线一旦确定就是清晰的、固定的且能得到权威机构管理和维护。另外, 人们往往只看到了城市空间的紧密布局, 主观认为既然市辖区是城市建成区的组成部分, 其内部边界问题也就不重要。然而, 这犯了简单化和想当然的错误。实际上, 在城市建制超前设立和城市化快速推进的过程中, 部分边界区域反而成为了城市治理的梗阻地带, 它严重制约着城市机体的顺畅运转。

1. 虚实界线在不同认知主体下交错变换

“自然边界、人为边界和几何边界”的区分是边界划分中较有代表性的观点。但一方面它更适用于较大空间范围, 如国家、省 (自治区) , 而不适用于市辖区;另一方面它没有看到边界与界线之间存在的差异, 使研究中出现了二者大量混用的现象。因此, 本文不予采纳。而是根据确认主体和认定方式的不同, 将标识市辖区边界的界线分为三种类型:其一, 规定性界线。即民政部门利用现代勘测技术所划定的行政界线, 这一界线精确性高、权威性强。其二, 习惯性界线。某些边界地块, 如森林、山川等 (中国有相当一部分城市市辖区位于非平原地带) 往往没有或不使用规定的行政界线, 而主要依循民间的习惯性用法。其三, 约定性界线。这是由相关基层行政主体 (区政府、乡镇政府等) 或自治主体之间达成的协议来确认的, 仅为相关方认可却并未得到上级民政部门的权威认定。习惯性界线和约定性界线均缺乏强制效力, 在实践中一方甚至双方违背约定的情况时有发生。另外, 上述三种界线均用线条表示, 实际上还有些区域一直以来沿用点状、块状界线, 如某个不移动物体、某片沼泽等。多样界线形式的共存使得边界区域呈现出“犬牙相入”之势, 甚至还出现了诸多“飞地区”, 即属于某市辖区管辖但却为毗邻市辖区所包围的地块。认同是界线管理的基础, 界线得到认同即为实, 未得到认同即为虚。认同上存在差异, 同一界线的虚实特性就会随之变换。当一方认同习惯性界线, 另一方认同规定性界线, 在界线交错又有大量利益牵涉其中的情况下, 冲突的爆发就很可能成为现实。

2. 多重权属关系在狭窄地域内密集呈现

随着城市向立体化方向延伸, 利益格局也在向空间方向拓展。由此, 围绕边界而衍生出的利益争夺也就蔓延到了空间领域。从地下水资源到空域资源、从土地到土地上的建筑设施均变成了争议焦点。具体到城市生活, 除了延展性的基础设施 (如地铁、公路、管道等) 外, 一些块状的开发项目 (如居民小区、商业街等) 也往往跨越市辖区, 这些亦成为纠纷、冲突多发的敏感地带。实际表现有:一是物-地权属分离地段。也就是地面建筑物的管理权归A区, 而土地的管辖权归B区。这种分离现象通常是在单位体制作用下形成的。由于相当一部分单位不属市辖区管辖而受上级主管部门直管, 在对其原使用土地进行重新开发的过程中, 权属关系却往往没有得到及时、明晰的转移。当这种状况在边界区域出现, 便容易引发跨区的权属纠纷。二是模糊权属地段。如部分垃圾堆、水塘等, 以前并未确权, 但在纳入开发计划后, 跨区的相关方却都提出了权利主张。三是要求重诉地段。即政府通过合法、合规程序完成了跨区土地的征用, 但其原使用者或所属集体却凭借旧边界规定、土地证明等要求重新分配收益。多重权属关系加上城市居民日益增强的权利意识, 使得在冲突治理中稍有不慎就可能引发群体性事件甚至暴力冲突。

3. 公私多元主体利益在城市化中交叉互涉

城市发展给当地居民带来了有形无形的溢出利益。由于城市建成区的扩展, 市区乃至郊区的土地价格上涨迅速, 征用土地的补偿款十分诱人。在利益驱使之下, 产权模糊的边界区域便开始被拿来做文章。利益交叉是城市生活中的常见现象, 如何分配和共享成为一大公共难题。最有效的解决办法应当是确权。但是边界区域的复杂性在于:在狭窄的范围内集中了多元的公私利益主体。从“公”的一方面来看, 有市辖区政府、街道办、地区办事处、居委会、村委会等。从“私”的一方面来看, 有普通居民、民营企业等。介于公私之间的有国有企业、高校、医院等各类企事业单位。然而, 实际上并“不存在纯粹私人与纯粹公共的领域”, 各主体的利益在边界区域相互纠缠甚至是“你中有我, 我中有你”。这一方面与利益单元的不可分割有关, 如建筑物对土地的高度依存性;另一方面, 也与公众的契约意识不强和政府的保障机制不到位有关。这导致在利益形成进程中, 即使已由双方协商一致并达成契约, 但当增值利益远大于实际收益时, “相对剥夺感”也会促使相关方采取不配合、上访甚至恶意破坏等手段来搅动利益链, 以寻求新的利益分配。表面来看, 法定契约具有强制效力, 可由于受法治的刚性化不足和稳定优先的惯性思维等因素的影响, 却往往难以有效规训此类行为主体。因此, 确权之路并不一定行得通。

4. 城市风险在多因素交互作用下集中衍生

在社会转型的宏观背景下, 城市成为风险高发地, 社会稳定性减弱, 边界区域又往往是城市中较为敏感的地段。这一现象在建成区面积较大、发展历史悠久的工业型城市表现的尤为突出。市区圈层外围的边界区域, 在旧城区布局中一般作为中低收入职工的集中居住地和市区工业的外迁集中地。随着历史的推移, 这里逐渐生成了大片棚户区, 如天津市河东区二号桥街道。由于高昂的拆迁成本, 城市在向外扩张中通常会绕过这里, 致使该区域成为发展塌陷地带。随着大批农民进城务工, 在低廉房租的吸引下, 这里也往往成为他们的聚居地。城市贫困居民和外来务工人员“大混居而小隔离”, 倘若治理又不到位, 那么黄赌毒、邪教组织、暴力犯罪等社会治安问题极易在此滋生并蔓延。另外, 与此相伴的是较低的“风险燃点”。同质化聚居会带来社会资源的分配不均, 而又由于“邻里效应”和权利观念的催化作用, 居民预期与现实条件之间形成了巨大落差, 一个小冲突就可能引发大的治安事件。在上述多个因素的作用下, 边界区域的城市风险变得错综复杂, 为相关治理带来了诸多困扰。

三、边界区域空间冲突的治理现状与成因分析

(一) 空间冲突的治理现状

1. 治理体系分裂而功能分类不足

城市治理中有着诸多利益相关者, 最主要的是“政府部门、私营部门和非盈利组织”。欲使城市治理成为一个包容且有效率的体系, 需要借助特定机制对这些主体进行整合。然而, 在当前边界区域治理中, 这些利益主体却是各自为政的。具体表现在:其一, 政府内部分割。既有层级分割, 市级政府和市辖区政府争权让责, 强调集中统一而忽视彼此配合;又有部门分割, 职能部门之间行政壁垒森严, 欠缺有效的协调与合作。其二, 私营部门参与度不足, 这与政府的规范、组织、引导不到位不无关系。其三, 非盈利部门发育不良, 复杂的居民结构使得外部的非盈利组织不愿进入, 而内部又不具备发育的条件。从国外诸多标杆城市的经验来看, 城市政府职责应该依据城市功能的需要在各级政府、各市辖区政府间进行差异化配置, 并将部分职责外包给私营部门或非盈利部门。最终, 在相互监督、协商合作中形成多元治理体系。但在中国各城市内部, 一方面是各市辖区政府职责雷同, 似乎谁都可以管;另一方面却是相互掣肘, 谁都管不了。

2. 治理重叠与治理缺位并存

治理需要多元主体的共同参与。可是现阶段, 政府通常是城市治理中的主要召集方。为争夺管辖权益, 不同政府同时宣称对某一区域或某一事项拥有管辖权, 从而造成了治理重叠。这大致呈现为三种情况:一是权力的主张方不属于同一层级。例如:A区区政府和B区的乙街道办同时申明利益主张, 而B区区政府又不参与纠纷处理。二是双方只汲取利益却不愿承担治理责任, 这是“公地悲剧”的再现。三是成本负担和资源浪费。管理的交互叠加会使部分居民不得不承担隐性成本, 而服务的过量供给又会使他们的边际收益递减。与此同时, 对于那些无法带来收益却又损耗大量成本的治理事项, 各方往往借口“不属于我们管”来推诿塞责。这就催生了治理上的“真空地带”。例如:位于深圳市罗湖区和龙岗区交界处的“插花地”长排村就长期处于物管真空状态。当这些区域同时出现政府管理缺失与自我管理能力低下的状况时, 既可能为未来的区际利益冲突埋下隐患, 又可能成为社会恶性基因滋生蔓延的温床。另外, 也应看到, 其他主体的“选择性服务供给”也是促使这一现象发生的原因之一。例如:基层政府将部分边界社区的治理业务通过购买服务的方式委托给物业公司。但由于企业管理不善以及外部监管不到位, 物业公司却并未按规定提供服务产品。

3. 市级政府的应急惯性思维与冲突化解机制欠缺

国务院颁布的《行政区域边界争议处理条例》规定:“经争议双方协商未达成协议的, 由争议双方的上级人民政府决定。”但通常情况下, 市级政府只有在边界争议演变为公共冲突的时候才会选择介入。而此时的边界冲突往往已经超出理性范畴, 甚至夹杂了诸多与冲突诱因不相关的社会积怨。为了尽快平息事态以免造成恶劣政治影响, 市级政府不惜以迁就闹事者甚至由基层政府“埋单”的方式来“息事宁人”。这种应急思维一旦成为惯性, 不但可能抬升冲突发起主体的心理预期, 而且可能增加基层政府往后处理同类问题的难度。从长期来看, 如果不以常态化机制来化解冲突, 只会使冲突产生的频率更高, 强度更大。另外, 冲突的产生在于权属关系不明, 若不以此突破口来推进相关清理工作, 也就错过了从根源上制止冲突复燃的机会。

(二) 治理困局的成因分析

1. 城市蔓延与属地化管理相互碰撞

城市蔓延是城市化进程中的现象, 是一种城市快速、低密度的用地扩张形式。城市空间扩张一方面使大量的老旧城区被重新开发, 另一方面使建成区由市中心向城市边缘区“摊大饼”式延伸, 市辖区边界便在延伸的轨迹内。这一城市发展模式虽然给相关居民带来了丰厚的经济利益和更具期望的生活场景, 但它所导致的问题也不容忽视。如城市空地碎片化、插缝式建设、对产权不清晰土地的开发等。而更应该引起重视的是其背后的土地权属关系转变问题。这一问题并不是现在才有的, 新中国成立以来, 在城市建设中, 一直存在着集体所有土地转变为国家所有转而又委托给单位使用的现象。改革开放后, 土地交易市场得以产生与发展, 这些土地可能又经历了使用权的多次转让。而伴随着城市内各区域功能的演变, 土地的开发类型也面临着剧烈变动。上述因素造成边界区域的权属问题显得混乱与模糊。与此同时, 属地化管理的传统治理模式却并未在城市蔓延过程中产生根本改变。各市辖区政府以各自边界为施政和管理半径, 将尽可能多的优势资源纳入辖区, 而将劣质因素向外推移。这一管理原则虽有助于落实分工、细分职责, 但是一方面有部分公共设施需要较大的空间延展, 横跨市辖区界线在所难免;另一方面城市社会是高流动性和高分工性的集合体, 公共产品供给也体现为跨域性, 如果仍沿用此原则则会破坏城市功能的整体性。边界区域恰处在属地边缘, 所受影响不可谓不大。

2. 自然禀赋与勘界模糊相互混杂

“中国自秦朝设置郡县以来, 已有两千多年的行政区划史, 但省与省、县与县之间的行政区域界线却从未全面勘定过”。直到21世纪初才在民政部门的努力下基本完成了全国省、县两级陆地行政区域界线的勘定任务。然而, 这些努力才只是开端, 边界争议不会就此销声匿迹。城市的空间扩张过程同时也是承袭原有行政边界的过程。而在成为城市用地之前, 这些地域的界线往往是粗糙的甚至仍然依循着自然走势 (如沟渠、山丘、河流等) , 非标准化的地理空间习惯依旧深刻影响着地方行政。与此同时, 已完成的勘界工作难免仍有诸多不到位之处, 使得擅自更改界线或因界线的自然位移而诱发新争议的事件层出不穷。另外, 市辖区勘界的模糊性也与某些僵化认识有很大关联。如有观点认为:在市级政府及其职能部门的统一协调下, 不需要对城市内部的界线做准确界定, 甚至还主张搁置起来, 待市辖区合并后就自然解决了。受此影响, 市辖区勘界的精细化程度依旧不高, 对可能产生问题的地段也缺少长远预案。这对于边界冲突的化解和预防都是很不利的。

3. 历史遗留问题与新近矛盾相互作用

中国大多数城市的空间布局是典型的圈层结构, 即城市的优质资源会大致从核心区向边缘区递减。而城市问题的治理序列设定也遵循着由中心向边缘依次排序的逻辑。这往往造成边界区域的被边缘化。如城市垃圾外移, 还有如将中心区贫困人口进行跨区迁移或者迁移到本区的边界地带。位于北京市区与郊区边界的回龙观街道、天通苑街道就是经济适用房的集中片区。然而, 城市的蔓延式发展却使旧有的边缘区域成为当前开发的重点, 历史上向外推出的问题又成为了新的城市治理难题。另外, 行政区划调整也遗留了诸多问题。为了扩大城市直辖区域的范围, 除了实施整县改区外, 还往往采用划镇、乡甚至村并入市辖区的方法。各种类型的经济技术开发区、功能区的设立也会采用类似方式。乡镇之间、村庄之间的界线有更多模糊的地方, 且乡土社会中围绕土地的纠纷常常能够追溯到久远的历史沉疴。面对这些问题, 虽自新中国成立后, 各时期的政府部门分别尝试过用法律法规、自然资源权证书、行政决定等方式加以解决。但是, 由于处理方式不恰当或受特殊政治形势影响, 这些权威性的裁决反倒增加了冲突的不确定性。另外, 争议各方试图通过私搭乱盖、掠夺开发等方式制造既成事实, 甚至用上访、聚众闹事等方式阻碍施工、制造混乱, 又进一步加大了化解争议的难度。总之, 土地权属关系变更的历史延展性使得边界区域的新旧争议相互作用, 将治理难度不断推高。

四、从分割到整体:边界区域冲突治理的改革方略

(一) 先进后退:城市空间治理的无缝隙化

社会转型期, 现实弊病与历史沉疴叠加, 经济体制和社会结构都在发生着显著变化。在这一背景下, 由于难以准确、及时地界定责任主体, 相关部门往往在很多冲突处理中互相扯皮, 彼此推诿。所谓“无缝隙化”就是当边界区域发生空间冲突时, 由政府及时“兜底”。这既不是让政府包办一切也不是因袭应急模式, 而是出于预防社会矛盾持续发酵的长远考虑。“无缝隙化”有一个重要背景, 那就是社会转型期。这说明该理念的推行有着鲜明的时代性和阶段性, 抛开这一前提, “无缝隙治理”就失去了意义。在理念的落实中, 政府的“进”要以“退”为最终归宿。“退”是指在暂时处理好冲突个案后, 通过跟进的配套工作使政府逐步退出该领域。这些工作涵括:其一, 厘清责任主体或构建起常态化的社会治理机制;其二, 培育市场、社会中的多元治理主体, 吸纳其参与到治理中来, 在实践中成长壮大;其三, 在条件成熟的前提下, 逐步将这部分工作转交给成熟的私营部门、非盈利组织承担, 政府则主要承担监督和协调职责。“无缝隙治理”既践行了政府的服务理念, 又不致陷入“福利超载”的陷阱。

(二) 差别化策略:以治理实务厘清多重边界

边界区域冲突表面是由界线争议所致, 深层却是背后的利益、文化因素在作祟。如果局限于采用厘清界线甚至不惜调整行政区划的方式, 势必难以根除治理顽疾。实践中, 既做到尊重习惯性、约定性边界的历史价值, 又做到强化规定性边界的权威性并非易事。但是每一次的实践都是一个治理经验的积累过程, 也是一个渐进廓清边界的过程。与其纠结于孰优孰劣, 倒不如秉承务实精神, 在治理实务中采取差别化的处置策略:首先, 对于冲突中关涉城市整体性的环节, 建立统一的服务与管理标准, 废止那些失效的边界协议、证书等, 让规定性边界发挥主要作用;其次, 对于冲突中可分解的利益单元, 应由利益主体自行协商或借由地方调节机制解决, 在这里应优先考虑约定性和习惯性边界;再次, 对于冲突中不可分解但属于局部范围的利益单元, 应着力构建利益共享机制甚至可以暂且搁置争议。另外, 就结果而言, 不应仅仅以双方满意为最终目标, 而应以根除引发冲突的深层疾患为旨归, 否则就有再次爆发冲突的可能。

(三) 复合共治:整体性治理机制建设

近年来, 为了应对跨区域公共问题, 各地竞相采用市辖区合并这一刚性整合方式, 试图借助职权上收来达到消解边界冲突的目的。然而, “市辖区本是出于为市分担城市管理服务的需要而设置的, 它实质上具有市的行政分治区的地位”。因此, 市辖区体制与城市的整体性治理并不存在根本矛盾。中国的大中型城市, 建成区面积有的能多达上千平方公里, 人口以百万、千万计, 其管理难度可想而知。如果撤销或虚化市辖区建制, 而由市级政府直接面向街道, 管理幅度过宽, 政府将不堪重负。另外, 简单化的取消市辖区界线也可能会丧失掉分区治理所带来的诸多便利。因此, 出于尊重城市管理工作整体性和承认边界区域复杂性的考虑, 可尝试采用复合共治这条治理路径。

所谓复合共治就是:“面对复杂的公共事务, 多样的、分散的、具有决策权能的治理主体, 通过合作导向的制度设计来协调主体间行动, 在对方领域发挥作用, 共同实施方案”。这项工作实施的前提是参与主体自治化。参与主体自治化也就是社会、市场力量通过自我协调、沟通与行动实现内部要素稳定、有序的发展过程。在此前提下, 首先是多类型治理主体的主动参与。由市辖区政府根据治理项目来确定所要召集的主体, 市级政府不要充当“救火队长”的角色。其次是以治理事项为中心, 设立常设管理机构。尽可能在制度框架内按照特定的程序, 将冲突消融、化解。再次是在共同协商基础上制定规则。就机构的运行程序、权利义务等达成共识。最后是在机构运转中不断完善, 加强对公众的预期管理, 借助现代科技手段助推监督和分享的有效施行。从长远来看, 借由这项工作甚至可以将边界区域发展为市辖区间开展合作的重要平台。在冲突的治理过程中, 以消除危机、减少成本和损失为目标, 由各级政府、企业、社会团体、普通公众分工负责, 从冲突的预警、冲突的监测到冲突的解决和善后, 最终形成一条多方参与且合作有序的链条。


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