国家监察权的属性探究
2018-01-17 11:23  徐汉明  《法学评论》(2018年第1期) 浏览:1165  评论:0

中共中央十八届六中全会载明“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督”,首次明确提出国家专门“监察机关”范畴。2016年11月7日中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点的决定》(以下简称《改革试点》),部署在三省市设立各级国家监察委员会,从体制机制、制度建设上探索改革实践,拉开了国家监察体制改革的序幕,为全面推进监察体制改革使之体系化制度化法律化积累经验。国家监察体制改革作为政治体制改革的重要组成部分,为惩防腐败的“分散模式”向“统一高效权威模式”的转变、由行政监察制度向国家监察制度的转型跨越起了重要推动作用。尽管国家监察权作为“中国大陆政治权力的新族”[1]加入我国权力体系已成定局,但是国家监察体制改革启动后监察委员会的地位与性质、国家监察权的属性及其运行、改革之应然立法模式等问题尚存争议,对国家监察权属性予以探究,澄清认识,当为破解监察体制改革难题之要务。

一、问题之提出

现代国家根据治国理政活动的需要,对政治权力按照一定的方式进行配置,以期实现最优化的国家治理模式及其治理效果。良好的制度往往具有“有效协调和信任、保护个人自主领域、防止和化解冲突、权势和选择”[2]等价值功能。但是,受制于制度本身的缺陷与不同制度之间存在的壁垒,制度的运行往往容易偏离预设目标,出现腐败乱象。正是基于破解这一政权更迭的“历史周期律”[3]难题,实现人民民主专政的政权安全、制度安全及国家长治久安的需要,中央高层决策适时选择推行监察体制改革。国家监察制度也因此成为有效集中反腐力量,合理配置反腐资源,根除传统体制机制积弊,推进国家监察体系和监察能力现代化,最终实现人民根本利益的时代新选择。国家监察制度改革是在现有“分散式反腐模式”[4]基础上进行的变革与重组,是“破”与“立”的有机结合,是党通过国家监察委员会预防和惩治腐败乱象实现形式的创新和国家权力配置的进一步优化。但是理论界实务界尚未对国家监察委员会的地位和性质、国家监察权的属性以及国家监察权运行对“分权控制、协调配合”原则的遵循问题形成共识,因而,有必要充分结合改革背景,弥合分歧。这由此带来的困境,亟待理论回应:

1、国家监察委员会在国家权力结构中的地位与性质问题。改革创设后的监察委员会作为专门的国家反腐败机关,通过行使国家监察权实现反腐败目标。新设立的监察委员会作为国家监察权的行使主体,其在国家权力结构中与行政机关、审判机关、检察机关处于同一位阶的地位,直接决定了国家监察委员会地位及其性质根本性遂变,即其从原行政监察机关遂变为相对独立的国家机关,其宪法地位、性质与原隶属于行政机关的行政监察机构是不能同日而语的。那么其性质不仅是否还具有行政机关的属性亦或是司法机关的属性,而且国家监察委员会是否应冠名为“人民监察委员会”,是当下理论界、实务界争鸣的热点问题之一。

2、国家监察权属性的界定问题。改革后的国家监察权是对原隶属于政府的行政监察权、行政违法预防权,原隶属于检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权与职务犯罪预防权的整合,使其成为党中央统一领导下人民代表大会产生之下与行政权、审判权、检察权相平行的一种新型国家权力。那么,新创设的国家监察权是原五种权力的简单加总关系还是耦合关系?其权力的属性是对原隶属于行政机关的行政监察权、行政预防权与法律监督机关位阶下的贪污贿赂犯罪侦查权、渎职犯罪侦查权、职务犯罪预防权的一种外生易名延续或改弦更张的简单置换?还是国家监察制度创新遵循辩证扬弃政治思辨与法权创制高度有机统一并耦合而成具有新的质的规定性的国家监察权力?这种国家监察权力创制是主观意志能动作用的结果,还是遵从制度创设规律而对既往权力属性在改造的过程中予以扬弃与肯定、克服与保留?即对既往行政监察权的行政权力属性与法律监督权的刑事司法属性进行否定抑或扬弃,而对其具有“上下一体、内部协调、横向协作、整体统筹”这一具有国家行政权属性及其运行样态的合理要素予以肯定,对职务犯罪侦查活动中适用对人和对物的司法强制属性予以扬弃,而对其中具有一般对人身自由及其财产的限制性这一核心要素予以合理保留,并使之优化组合成高度协调的有机统一体,从而实现原五项职权属性的彻底蜕变,并产生该项新组合权力属性质的飞跃,从而再造构成一种新类型的复合性国家权力?这也是当下讨论的热点问题之一。

3、国家监察权的运行对“分权控制、协调配合”原则的遵循问题。国家监察权的创制来源于上述五种不同属性的权力。其创制的目的之一在于完善人民代表大会制度下行政权、监察权、审判权、检察权的国家权力结构,通过国家权力结构体系的发展实现国家治理体系和治理能力现代化。国家监察权创设的目的之二在于对公职人员履职行为的监察全覆盖,进而达到惩防腐败、拒腐防变、建设廉洁政治、推进政治文明与经济发展、文化繁荣、生态文明建设、党的执政能力现代化协调发展,进而促进国家治理体系和治理能力现代化,实现中华民族伟大复兴“中国梦”的目标。那么,遵循制度创设规律耦合而成的新型国家监察权是否天然具有抗腐性,其运行是否能挑战权力运行需遵循的“分权控制、有序运行”法则?亦或同样须遵循“分权控制、有序运行”的规律?而具体如何遵循这一规律,其作为保障权力运行的监察组织机构、监察程序规则、监察官职业共同体制度设计当循何种理念、选取何种组织模式、何种程序规范以及行使权力的主体——监察官是否需要按照规范化、专业化、职业化的制度保障?等等。

上述问题的争鸣所关涉的根本性、关键性的症结在于国家监察权作为新型国家权力的属性界定。对国家监察权属性进行准确界定是构建科学合理的国家监察体系的基础,也是推动中国特色反腐败体制机制建设,推进国家治理体系和治理能力现代化的必要前提。本文试从上述争鸣问题入手,对国家监察委员会的性质及国家监察权的属性进行探究与诠释,以期正本清源,为国家监察权理论的构建提供些许有益见解。

二、国家监察委员会的地位及其性质

明确权力行使主体的性质乃探究和辨析该权力性质之前提。改革创设的国家监察委员会作为推进国家治理体系治理能力现代化进程中专门的反腐败国家机关,其宪法地位和机关性质直接关系到权力性质的确立。正所谓“天下之治,有因有革,期于趋时适治”[5],国家监察体制改革的推行,正是基于时代需要和国家治理的需求。理性的制度创新目标选择在于,新创设的国家监察委员会作为党领导下人大监督的国家反腐败机构,应由人大产生,对人大负责,向人大报告工作,受人大监督,人大有权选举(罢免)监察委员会主任、任免监察委员会副主任、监察委员会委员、监察官。由此,国家监察委员会的产生方式应与国家行政机关、审判机关和检察机关的产生方式同一途径。这一产生途径将载明国家监察委员会在国家权力结构中与行政机关、审判机关、检察机关亦处于同一宪法地位,当是与之相平行的独立国家机关,其与国务院、最高人民法院、最高人民检察院共同构成“一府一委两院”这一新型国家权力结构体系。这意味着需适时修改宪法相关条文,使之载入根本大法具有制度化法律化的宪法保障,才能避免和防止未来政治文明建设进程中“不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[6],确保包括国家监察体制在内的政治体制、经济体制、文化体制、社会体制、生态文明体制及司法体制等基本制度的安全、人民政权的安全和国家长治久安。国家监察委员会在国家权力结构中所处的这一位阶,既使其将同传统行政机关隶属下的行政监察机关的法律位阶发生根本性的变化,即其从原隶属于政府的行政监察部门这一依附性的地位遂变为与行政机关相平行、相对独立的新型国家机构的地位;又使隶属于政府的行政监察权上升为内嵌于国家监察机构的国家监察权,其法律属性与作为行政机关的行政监察权、与作为国家监察机关的国家监察权有着根本区别,这意味着其从过去不曾与行政权、审判权和检察权比肩的权力上升为与之平起平坐、相提并论的一种新型国家监察权力。

“国家之本,在于人民。”[7]人民民主专政是我国国体,充分体现了“人民性”的国家性质,是国家权力“属于人民,来自于人民并服务于人民”[8]的根源所在。国家监察委员会作为独立的国家机关,其性质由“人民民主专政”的国体性质所决定,同样具有“人民性”。

(一)厘定国家监察委员会的“人民性”是坚持“人民利益至上”的核心要义

马克思在《共产党宣言》中指出:“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[9]“人民利益至上”既是科学社会主义的基本原则,也是中国共产党与生俱来的显著特征和优良品质。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在治国理政新实践中,坚持人民利益至上的根本价值立场,把增进人民福祉、促进人的全面发展作为经济社会发展、改革与法治建设的出发点和落脚点,彰显了治国理政的人民性特质。[10] “人民利益至上”的基本原则反映到中国共产党对国家的治理中,表现为人民作为国家治理的主人,国家权力来源于人民,国家权力的行使始终坚持人民主体地位,反映人民意愿,国家权力的行使机关具有天然的“人民性”。新设国家监察委员会作为国家权力结构的重要组成部分,既是推进政治体制改革的重要内容,也是人民群众对惩防腐败、建设清明政治的根本要求,其“人民性”特质更加彰显。

(二)明晰国家监察委员会的“人民性”是对人民民主专政国家根本性质的基本遵循

我国现行《宪法》第一条规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”这一规定既是我国人民民主专政国体性质的宪法依据,又是对党的第一代领导集体为开国作准备时定下“规矩”的具体体现。1948年9月8日中共中央在西柏坡召开会议,毛泽东同志根据中国革命的进程对彻底推翻国民党政权后中国共产党建立一个什么样的国家政权作了明确阐述,他指出:“我们的政权的阶级性是这样:无产阶级领导的,以工农联盟为基础、但不是仅仅工农,还有资产阶级民主分子参加的人民民主专政……我们是人民民主专政,各级政府都要加上‘人民’二字,各种政权机关都要加上‘人民’二字,如法院叫人民法院、军队叫人民解放军,以示和蒋介石政权不同。我们有广大的统一战线,我们政权的任务是打倒帝国主义、封建主义和官僚资本主义,要打倒它们,就要打倒它们的国家,建立人民民主专政的国家。人民民主专政的国家,是以人民代表会议产生的政府来代表它的。”这一“规矩”在其后制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》[11]、《中央人民政府组织法》[12]和《五四宪法》[13]之中得以体现,由此建立起了中国共产党统一领导、人民代表大会产生的“一府两院”新生人民政权。这包括:人民代表大会作为我国国家的根本政治制度即政体,其称谓“全国人民代表大会和省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇人民代表大会”[14];作为新生的人民政权组织形式包括人民政府、人民法院、人民检察院、人民军队;人民政府称谓“国务院即中央人民政府和省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民委员会即地方人民政府”;人民法院称谓“最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院”;人民检察院称谓“最高人民检察院、省级人民检察院、市级人民检察院、县级人民检察院”[15]。此后,虽历经十年“文化大革命”,但事关国体政体的基本制度通过1982年修订的宪法继续坚持和予以保障至今。国家监察委员会性质根植于我国人民民主专政的国体性质,明确国家监察委员会的“人民性”,是对人民民主专政的政权这一根本性质的基本遵循。

(三)坚持国家监察委员会的“人民性”是厘清国家机构之间关系的根本要求

将国家监察体制试点改革的经验上升为法律制度,涉及党统一领导下人民代表大会产生的国家机构即行政机关、审判机关、检察机关与监察机关之间的关系厘定。我国现行《宪法》明确规定,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。将国家监察制度纳入法治化轨道,仍需进一步厘定和处理好其同人民代表大会及其常委会的关系,再者是厘清和处理好其同行政机关之间的关系,厘准和处理好其同审判机关、检察机关之间的关系。本质上,“国家监察委员会”行使的国家监察权属于人民,由人民授予并通过党统一领导(与党的纪律检查委员会合署办公),目的是实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,确保人民授予的权力不被滥用,人民通过公权力部门的保障及服务其所获得更多更公平的改革发展成果及其优质的“法福利”[16]。因此,有关立法应明确“国家监察委员会”与人民政府、人民法院、人民检察院一样由人民代表大会产生,对人大及其常委会负责,向人大及其常委会报告工作,受人大及其常委会监督。鉴于国家监察事务繁重的客观需要,可在全国人民代表大会常务委员会设立类似于内务司法委员会的监察事务委员会的专门机构,主要负责草拟、审阅、修改监察方面的地方法规和决议、决定草案,检查有关监察方面法律、法规以及全国人大和省人大及其常委会决议、决定的贯彻实施,处理向该委提出的重要控告和申述,办理提请国家监察负责人、国家监察官的选举(罢免)、提请任免等事项,等等。基于这一客观需求,应当及时修订《宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会及地方各级政府组织法》相关条款,制定《国家监察委员会组织法》,以期对国家监察委员会的组织架构和职权禀赋等予以规范,从而为国家监察委员会的设立及职权行使提供宪法、法律依据,弥补国家监察委员会创设在法律体系中位阶不高、授权禀赋“先天不足”。为了保证国家监察权统一正确高效行使,防止地方监察权行使过程中出现的“分散主义”、“地方保护主义”倾向的发生,保障中央有关反腐败全覆盖方略方针政策的一体贯彻和国家法律的一体执行,应当规定上级国家监察委员会领导下级国家监察委员会的工作,中央监察委员会统一领导地方各级国家监察委员会的工作,实行党委统一领导、人大监督下的“双重领导、一重监督”的国家监察管理体制;明确规定中央、省(自治区、直辖市)、市(州)、县(区)的国家监察委员会主任由党中央和省级党委提名推荐,由同级人民代表大会选举产生,并提请省级或全国人民代表大会及其常委会批准,中央与省以下国家监察委员会副主任、监察委员会委员、监察官分别提请全国人大常委会与省级人大常委会任免,市(州)、县(区)人大常委会不再受理同级国家监察委员会副主任、监察委员会委员、监察官的提请任免事项。

三、国家监察权:一种高位阶独立性的复合性权力

国家监察权作为国家政治权力的一种,是国家监察机关的特定能力,其质的属性直接体现了国家监察机关的地位和性质。改革后创设的国家监察委员会应当由宪法赋予其与行政机关、审判机关、检察机关相平行的地位,国家监察权能内容由《宪法》及《国家监察委员会组织法》予以明确规定。国家监察权的行使是国家监察权能得以实现的关键,而国家监察权的行使又以其权力属性为基础要素,故而,对国家监察权的相关研讨,应当以对其属性的探究与辨析为根基。

何谓监察?从词义上看,“监”是指督察、监控、监测等,而“察”是指察核、探察、考察等。顾名思义,一般意义上的监察是指通过对事物的督察与监测实现察核与考察之目的。从词源上看,“监察”一词在我国具有十分悠久的历史,多用于国家事务的范畴。《诗经》云“监观四方”[17],郑玄笺曰“监察天下之众国”。结合这一词源,监察是指对国家机关及其工作人员所进行的监督考察。因此,监察权是为实现这一目的所行使的特定国家权力,权力行使的内容是实行监督并对监督情况进行考察而目的是对考察情况予以相应处置。所谓权力属性,是对以权力为对象的抽象刻画,是权力的性质与关系,是该权力与其他权力之间相同或相异所在。根据权力属性的异同,可以具体划分为权力的特有属性和共同属性,其中权力的相同属性为共同属性,而权力的不同属性分别地形成特有属性。因此,对国家监察权属性的探究既需要注意其与其他国家权力之间的显著区别,也要考量其与相关要素之间的潜在联系。

(一)国家监察权的属性之争

关于国家监察权的属性,学界分别从国家监察权与国家监察委员会的关系、国家监察权对五种权源的整合方式、国家监察权的职权内容等不同角度形成了不同的争鸣。

1、现代公共权力“第四权”。有学者从域外现代监察权的品性选择和基准定位出发,提出监察权作为“第四权”对于我国正在全面推进的国家监察体制改革具有重要借鉴意义。但是基于监察权属性与国家监察委员会定位之间的密切联系,国家监察委员会作为“国家反腐败工作机构”的定位,“否定了监察委员会的对事监督权,造成监察权作用场域退缩、权力的固有属性发生变化,导致监察权在面对公权力为权不为、为权不彰与为权低效时的无能为力”。[18]根据职权调整对象的不同,公权力的类型可以分为对人权和对事权。其中对人权是指行使权力的主体在履行该项职权时对特定范围内的组成人员拥有监督、选择等权力;对事权是行使权力的主体对所辖事务拥有进行审议的职权,包括建议权、决定权等。依据公权力类型的对人权和对事权的区分,这一观点充分肯定了国家监察权对“人”——公职人员的监察,却忽视了国家监察权基于对公权力运行监督的需要,对“事”——“公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况”[19],对“涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为”的监督、调查和处置权。

2、完全异于其他权力的“监察权”。有观点认为,国家监察委员会是由国家权力机关设立的监督机关,与公安、检察机关等执法和司法机关性质完全不同。监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权,不能简单套用司法机关的强制措施。监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法,案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。[20]这一观点充分肯定了国家监察权将作为由国家监察委员会享有并依法行使的一项宪法性权力,与行政权、审判权和检察权相比肩,具有区别于立法权、司法权、行政权的现代“第四权”的独立地位。但是,其并不能由此隔断国家监察权组合产生的来源。这是因为该观点忽视了国家监察权的基本属性,完全割裂了国家监察权与其来源权能之间的继承性,因此也带来了众多争议。若这一观点为真命题,那么依据我国刑事司法现状,讯问和询问作为刑事诉讼的方式之一,具有司法专属性,国家监察委员会的调查权不具备这一属性,其依据询问、讯问措施所取得的调查笔录在刑事诉讼中也就无法作为证据使用。[21]这必然给检察机关的审查起诉和审判机关的依法裁断判决带来极大的困扰。同时,国家监察委员会对涉嫌腐败犯罪依法行使反腐败特别调查权,但是被调查对象在调查阶段被采取具有刑事司法专属性的询问、讯问措施以及具有人身强制性的留置措施时无法获得律师帮助,只有在检察机关审查起诉环节才能获得律师帮助,这使得《刑事诉讼法》两次大修对辩护制度的完善在查办涉嫌腐败犯罪的反腐败案件时无法体现。[22]

3、五种权源加总之和的监察权。有观点提出,国家监察委员会与党的纪律检查委员会合署,“将呈现出党纪检查、廉政调查和反腐侦查相互独立、相互衔接和相互配合的崭新格局”[23],“监察委员会的权力至少是现有的纪检委权力加行政监察权,再加检察院反贪局的贪腐等职务犯罪侦查权之总和”,“原来属于检察院的职务犯罪调查权或涉嫌职务犯罪案件的侦查权会随着其行使主体从检察院转移至监察委员会”。[24]还有学者从功能主义的进路分析国家监察委员会对检察机关侦查权的继承,认为设立国家监察委员会是为了“增强权力制约和监督效果”并且加大对腐败犯罪的打击力度,它必须行使原来由检察机关行使的职务犯罪“侦查权”,并提出新加坡等地反贪专门机构均享有不低于刑事警察的职权配置,我国国家监察委员会将要行使的职权已经溢出了对“调查权”内涵的通常理解,而实质性地成为一种“侦查权”。[25]基于这一论点,有学者提出“监察委应内设职务犯罪侦查局,其人员和办案程序都具有相对独立性。职侦局办案必须严格遵守《刑事诉讼法》的有关规定”[26]。正如同我国香港地区的廉政公署、新加坡的贪污调查局,国家监察委员会将作为独立的多重职能反腐监察机构,通过整合多项关键性的反腐机能独立机构实施反腐。与上一观点所持国家监察权完全区别于行政权、检察机关的职务侦查权等国家权力的主要论点不同,这一观点以国家监察权与行政监察权、职务犯罪侦查权等不同权源之间的关联性为联结点,是对作为实现国家意志的国家权力客观特性的肯定。但是,该观点仍然存有缺陷,具体表现在:

(1)该观点是将国家监察权内部各权能孤立开来的偏颇认知。国家监察体制改革创设的国家监察权,是对行政监察权、职务犯罪侦查权等不同权源整合的结果。如果将国家监察权视为改革后形成的新整体,那么监察权的监督、调查、处置等权能是构成这一整体的重要部分。整体的变化势必会影响其各个组成部分,部分会依据整体的变化而发生新的变化。因此,对国家监察权属性的探究,不能“以局部代替整体”,仅依靠权力部分特征与行政权或者职务犯罪侦查(预防)权的简单类比,从而得出国家监察权为单一的行政权或者职务犯罪侦查权或者是行政权和职务犯罪侦查权的简单相加,这无疑忽视了各项权能之间的内在联系,以及对相应权能吸收和转化过程中所做的调整,也不符合国家监察权是由行政监察权、行政预防权、检察机关贪污贿赂犯罪侦查权、渎职犯罪侦查权、职务犯罪预防权等五种权力形态进行整体性系统性逻辑性地辩证扬弃而遂变形成更高级形态的国家监察权能结构体系。

(2)该观点忽视了不同法律关系的固有差异。法律关系的产生、变更与消灭以相关法律规定或者法律事实为法定条件。若国家监察权是不同权源的加总之和,那么国家监察权应当同时受到与这几种权源相关法律规范的规制,这也就意味着与之相关的法律规范都可能引起监察法律关系的产生、变更与消灭。国家监察权独立于行政权、审判权、检察机关职务犯罪侦查权的地位,决定了国家监察权通过立法机关颁行的专门国家监察法律予以规范,监察法律关系依据监察法律规范而产生。这就证明了该假定并不能够成立,此为其一。其二在于,监察法律关系与行政(监察)法律关系以及刑事(检察)法律关系之间存在根本区别,这种区别根植于其权力性质是固有的而不能混淆。监察法律关系是指根据监察规范产生的,以国家监察委员会的国家监察权力和公职人员的被监察义务为形式表现出来的,以公职行为为共同指向对象的一种特殊社会关系,[27]在主体、客体以及内容上具有显著的自身特色。1主体层面。监察法律关系的主体仅指掌握主导权的国家监察委员会与居于被动监察地位的公职人员,既区别于行政(监察)法律关系中的主导性主体——行政监察机关,又不同于刑事(检察)法律关系中的犯罪主体和控罪主体。2客体层面。依照法律关系类型的不同,客体的侧重点也各有不同。监察法律关系着重于规范国家监察权的运行,实现反腐败目的;行政(监察)法律关系侧重通过行政监察,维护行政纪律,促进廉政建设;刑事(检察)法律关系旨在通过主体活动解决相应职务犯罪的侦查(明确犯罪构成与相应刑事责任)、起诉,以程序公正保证司法公正,促进社会公正。3内容层面。监察法律关系的内容包括改革后的国家监察委员会对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况的监督检查,调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并依规依法作出处置决定,对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉的权力,以及严格遵守相关法律规范行使权力的义务;行政(监察)法律关系的内容仅仅包括行政监察机关依法在其职权范围内具有对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员进行监督,对违反行政纪律、行政法律法规的给予处置的权力和相应义务;刑事(检察)法律关系的内容则是指刑事(检察)法律关系主体之间存在的基于解决犯罪构成和刑事责任而由刑事法律规定的权力(利)和责任(义务),就检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权侦查部门的权力与责任而言,其既有调查犯罪事实、移送审查逮捕并移送审查起诉的权力,又须在调查犯罪事实、移送审查逮捕并移送审查起诉时,严格遵循法律规定的责任。通过对此三种不同法律关系主体、客体以及内容的比较,我们不难发现,固有差异性决定了法律关系之间难能被覆盖或者彼此取代,国家监察权能的整合形成了新类型新结构的国家权力,并产生了体现国家监察属性的新型法律关系,这一客观事实无需置喙。

(3)该观点忽视了权力运行的体制环境,易造成国家权力行使的混同。我国“侦查权”具有专属性,是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中,依照法律规定进行专门调查工作和适用有关法定刑事强制性措施,刑事侦查权的行使主体仅包括公安机关、国家安全机关和人民检察院;而法定调查权则是指由宪法、法律规定的国家公权力机关行使的调查权,广泛存在于权力机关、行政机关、审判机关和检察机关之中,包括人大常委会的专门调查权,行政机关调查权以及审判机关、检察机关的调查权,国家监察机关反腐败特别调查权等;[28]侦查权属于调查权的组成部分,调查权包含却不仅限于侦查权。作为反腐败特别调查权行使主体的国家监察委员会,其并不属于职务犯罪侦查权的法定主体,并且其权力行使方式和手段已经发生质的变化,将二者予以完全等同并不妥当。同时,检察机关的侦查权在审判机关、检察机关和公安机关(国家安全机关、监管改造机关)三机关分工负责、互相配合、互相制约的刑事司法体制下运行,如果不加分析地将检察机关的职务犯罪侦查权与国家监察委员会的反腐败特别调查权混同,确有可能出现侦查权行使“脱离诉讼轨道”、“排除司法控制”等弊端。[29]当下法学界法律界及执纪执法实务界争论反腐败特别调查权尤其是留置权是否适用《刑事诉讼法》的相关规定争论不休的焦点之一就在于此,即若仍将国家监察委员会的反腐败特别调查权界定为行政监察权,其权力行使当继续适用《行政监察法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》规范;若将国家监察委员会反腐败特别调查权界定为职务犯罪侦查权,其权力行使当适用《刑事诉讼法》规范;若将国家监察委员会反腐败特别调查权界定为与行政监察权、检察机关职务犯罪侦查权相区别的新型国家权力,其权力行使当由国家立法机关通过制定《国家监察程序法》予以规范;其中若国家监察委员会行使反腐败特别调查权时适用留置措施关乎强制性限制腐败案件的涉案人员的人身自由,当依照宪法法律规定的“国家尊重和保障人权”原则和未经人民检察院批准、人民法院决定公民不受逮捕的权利保护规范,通过修订《刑事诉讼法》相关规定,并与《国家监察程序法》相衔接,对腐败案件涉案人员采用留置措施、强制限制其人身自由的当引入司法审查,并建立相关救济性保障措施。

4、具有“准司法性”的监察权。有观点认为,北京市、山西省、浙江省的改革“试点”轮廓性规定了国家监察委员会“履行监督、调查、处置职责”,“对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉”。这意味着一方面国家监察委员会在性质上不是司法机关,它不能行使国家检察机关的公诉权,更不能行使国家审判机关的审判权;另一方面国家监察委员会可以行使检察机关行使的某些刑事强制措施权和刑事侦查权,如讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、留置等。[30] 不同于上一观点所认为的国家监察权是对五种权源的加总,这一观点肯定了国家监察权与检察机关职务犯罪侦查权之间的联系与区别。笔者赞同这一观点通过采用辩证的方法分析国家监察委员会与司法机关的关系从而认识国家监察权属性的方法,但是,这一观点也会容易让人误认为国家监察权的属性是对原隶属于行政机关的行政监察权、行政预防权与法律监督机关位阶下的贪污贿赂犯罪侦查权、渎职犯罪侦查权、职务犯罪预防权的一种外生易名延续或改弦更张的简单置换。比照挪威、比利时等国家嵌入的司法机关内设反腐监察部门模式[31],这一观点诠释的是国家监察委员会内设反腐败特别调查机构将实质成为嵌入式的监察机关内设司法部门。正如前文所述,笔者认为国家监察委员会对涉嫌刑事犯罪的腐败行为是行使“侦查权”或者“调查权”仍然值得进一步商榷。如果将国家监察委员会定性为一个全新的侦查主体,由此带来的是立法机关对国家监察委员会所处的法律关系及其在相应的法律关系中的权力和责任梳理的难题。并且,将国家监察委员会完全定性为侦查主体,国家监察委员会本身固有的监督、处置等权力在无形中势必会被弱化,这与国家监察委员会是专门的反腐败机关的定位相悖离。

从有关于国家监察权属性的争鸣可以看出,法学界、法律界、执纪执法实务界对待这一问题的态度是谨慎的。但是,上述观点对国家监察权属性的考量往往仅涉及权力的某一层面,或目的,或权源,或范畴,而对一种国家权力之属性的准确界定则需要全面考量,仅考虑某一层面无疑容易造成对国家监察权属性认知的片面性。笔者试从创设目的、形成过程等具体情形来探讨国家监察权的属性。

(二)国家监察权属性之界定

马克思主义经典作家指出,在现有经济条件下,“纯粹的市场机制并不能解决社会生产本身的固有矛盾”[32],政府的调控是维护社会秩序的坚实“堡垒”,由公权力配置社会资源是国家的必然选择。但是,公权力同样存在对资源不合理配置从而产生腐败的可能性。在我国中国共产党统一领导的现有国家权力结构模式下,形成了党的纪律检查委员会进行纪检监察的党内监督模式和以人大监督为保障的国家监督体系。国家监督体系中,行政机关依法行使行政权,派生出行政监察权;检察机关依法行使法律监督权,并由此派生出职务犯罪侦查、职务犯罪预防权。这一党内监督和国家监督相结合的权力体系构成了我国反腐败的主要模式。在该种模式下,行政机关决策权、执行权、监督权合为一体,行政监察实效难成;检察机关职务犯罪侦查权、起诉权、监督权、预防权集于一身,自我监督成效捉襟见肘;党的纪律检查委员会对党员违纪违法行为经审查涉嫌职务犯罪的移送检察机关侦查起诉,由于调查方式和标准存有差异,移送时在“双规”期间所取得的证据效力、“党纪”与“国法”之间的衔接一直为各界所争议。这一系列的问题构成了我国反腐败机制的内部矛盾,桎梏了反腐功能的发挥。正是基于这一客观需要,国家通过监察体制改革,设立国家监察委员会行使国家监察权,并与党的纪律检查委员会实行“合署”,实现对所有党员和行使公权力的公职人员监察全覆盖,从客观上消除腐败产生的主客观因素,铲除腐败滋生的土壤。

1、国家监察权的创设与形成。国家监察权基于遏制公权力腐败的需求而产生,同样应当遵循我国现阶段的基本世情国情社情,创造性吸收与继承现有反腐模式的优势,改造**腐败资源配置等层面的不足,从而涅槃为具有质的规定性的新型国家权力。国家监察权对行政监察权、行政预防权以及职务犯罪侦查权、职务犯罪预防权进行整合的过程,其实质是对既往“分散式反腐模式”下不同主体调查权能的继承与改造、对监察对象的延续与扬弃、对法定强制功能的肯定与否定、对权力规制的同一与再造、“权利救济”制度的承续与修缮的统分结合。具体表现在:

(1)调查权能的继承与改造。“不明察,不能烛私。”[33]作为了解或者熟悉所想知道的事情或者东西的手段或者方式,[34]调查在社会生活中被广泛运用。新设立的国家监察委员会作为专门的反腐败机关,当享有调查权能,亦享有依法对监察对象违纪违法、涉嫌腐败犯罪的行为进行调查的资格。国家监察委员会的调查权能,在对象和范围上是对前述五种权源的创新性转化,尔后依据国家监察制度本身特色,在调查手段、调查方式等方面进行了改造,使其能够更好发挥功能、实现价值。1对调查权能的创新性转化。首先,国家监察委员会与党的纪律检查委员会“合署”,党内调查权将实质性与国家监察权调查职责有机整合,“调查党员或党组织违犯党的纪律的案件,调查案件检查、案件审理和执行党纪的情况”[35]。其次,监察体制改革对人民政府的监察职能、预防腐败职能进行整合,现有行政监察部门所有的执法监察以及效能监察依附于廉政监察职能依旧合理保留,[36]国家监察委员会作为党统一领导下的专门反腐败国家机关,行使国家监察权与行政主体进行廉政监察的目的具有一致性,均以调查为手段,以调查结果为惩治腐败行为的依据。再者,国家监察委员会的反腐败特别调查范畴是触犯刑事法律规范的公职人员贪污腐败、渎职侵权等行为,与联合国《关于检察官作用的准则》第15条规定的检察官“适当注意对公务人员所犯的罪行特别是对贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权、国际法公认的其他罪行的起诉并且依照法律授权或当地惯例对这种犯罪的调查”[37]的国际准则具有相似性相向性,这是将对涉嫌腐败违法犯罪的调查权能科学整合为国家监察委员会调查权的重要组成部分,是对我国检察机关职务犯罪调查权能的创新性转化。2对调查权能的系统改造。一方面,国家监察委员会行使国家监察权,将行政监察从内部监督与调查改造为外部监察与调查,调查权能性质已经发生了本质变化,这无疑有利于调查权行使的客观性公正性权威性。另一方面,国家监察委员会对履行调查权能所采取的具体保障措施的改造。国家监察委员会履行监督、调查、处置职责,可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。这12项措施是对“分散式反腐模式”下各机关保障措施的范围和种类进行高度有机整合进行创新性挖掘所形成的新成果。国家监察委员会可适用的保障措施依据对象可划分为对人措施、对物措施,依据强制力大小可划分为限制人身财产自由的措施和对人身财产自由不产生损耗的措施,其范围和种类远超于党的纪律监察委员会的8项保障措施[38]、行政监察机关的5项保障措施[39]以及检察机关职务犯罪侦查的6项保障措施[40]。这12项措施的行使直接关系到被调查对象的权利保护,当需制定《国家监察程序法》对其适用情形、行使方式等通过法律予以明确规范。

(2)监察对象上的界分与划定。正如同企业要获取利润需要投入生产成本,国家治理要获得反腐败效益就必须支付反腐败成本一样。但是,受制于人力资源、组织架构、运作模式等要素,成本的投入与产出之间并非稳定的正相关关系,当投入与现状不相匹配时甚至会出现“边际递减效应”。经济学强调以最小的成本投入来获得最大收益,反腐败资源的配置同样应当遵循有关“成本——收益”核算的原理和资源配置的客观规律,反腐败成本投入所造成的不必要代价等于所获得的反腐败收益是反腐败成本投入的最高限度,反腐败投入的边际成本等于获得的边际收益时,该成本投入是最恰当的,如果反腐败成本投入过量,会造成不必要的代价,如果反腐败成本投入不够,则不能达到预期的合理的反腐败收益。[41]不同的腐败行为有各自特点,但腐败行为之间鲜少孤立,彼此之间存在着诸多联系,只有合理配置反腐败投入的各项资源,才能发挥更大的效益。[42]在“分散式反腐败模式”中,为了实现反腐败目的,不同机关分别行使调查权等,为反腐败投入了大量的人力、财力成本,但机关之间彼此孤立,这种“超额成本”的投入,非但没有取得预期的反腐效果,反而因为部门壁垒、制度障碍桎梏了反腐整体效能。如何在将分散的监察对象和监督范围整合为集中统一明晰的监察对象和监察范围,实现监察全覆盖,增强反腐败实效成为国家监察体制改革面向的重要问题。国家监察体制改革坚持问题导向,以反腐败工作中的经验为重要借鉴,整合分散的反腐败工作力量,实行党的纪律检查委员会、国家监察委员会“合署”,履行监督、调查、处置多项职能,对党中央或地方党委全面负责,把党对反腐败工作的统一领导具体地体现出来,拓展已经取得的实践和制度成果,使已经形成的反腐败斗争得以巩固和发展。[43]新创设的国家监察委员会“对本地区所有行使公权力的公职人员依法行使监察权”[44],其监察对象明晰为:国家公务员法所规定的国家公职人员;由法律授权或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员;国有企业的管理人员,公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员;群众、自治组织中的管理人员;其他依法行使公共职务的人员。[45]同时,国家监察委员会与党的纪律检查委员会“合署”,将党的领导机关和领导干部纳入监察范畴,实现监察全覆盖。这意味着监察对象无遗漏、监察范围无缺陷、监督体制机制破垒融合,其制度创设期许的功效同既往的分散式反腐体制机制及运行模式,理性观察定会取得预期效果;实践中制度运行是否增加新旧体制转换过程中所增加的摩擦成本以及额外监督执行成本而带来制度收效的降低,亦需观察。

(3)对法定强制功能的肯定与否定。国家监察权与行政权、检察机关职务犯罪侦查权同为国家政治权力,是国家专门机关依据法定授权所能适用的强制手段,为有效执行国家意志而依据宪法原则对相应社会事务进行管理的一种能力。以国家强制力保证实施是国家权力“强制性”的通性。但是,不同类型的国家权力依据自身的运行环境和权力属性,其强制手段的性质、强度均有区别。如客体涵盖了国家事务和社会公共事务的各个方面的行政监察权,其强制性和权威性的实现主要通过管理体制和权力行使两个层面加以实现。在管理体制上,专司行政监察职能的行政机构直接隶属于行政首长,这种领导体制使得行政监察权的行使在行政管理中所受掣肘较多;在权能构成上,行政监察权具体权能包括执法监察中的检查权、采取必要的措施的权力、建议权和处分决定权,能够对行政机关及其工作人员权力给予实体性处置,常常难以形成有效的规制。隶属于司法体制的检察机关行使职务犯罪侦查权,根据案件情况,有权对犯罪嫌疑人、被告人采取拘传、取保候审或者监视居住等强制措施,有权查封、扣押、冻结与案件有关的犯罪嫌疑人的违法所得及其孳息、供犯罪所用的财物、非法持有的违禁品以及其他与案件有关的财物,无论是对犯罪嫌疑人、被告人人身自由的强制还是对其非法财产的强制自不待言。与行政监察权与职务犯罪侦查权相比,国家监察权的权威性与强制性同样有若干实现方式。一方面,国家监察权的权能内容包括了与行政机关调查权与检察机关职务犯罪侦查权具有相向性特质的一般调查权与特别调查权;另一方面,国家监察权还包含有对公职人员违纪违法行为的处置权能,能够对被调查的公职人员的权利产生实质性影响。再一方面,保障国家监察权强制性与权威性所行使的措施,除讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定这八项强制措施外,还包括具有对人身自由具有强制性的“留置”措施。留置作为保障调查程序顺利进行的有效措施在国家监察体制改革试点中被广泛使用,对被调查人的人身自由产生了限制的客观效果。以山西省为例,自国家监察体制改革试点启动至2017年6月19日,山西省各级国家监察委员会实行留置9人次,次数上少于调取(1329人次)、查询(1697人次)、讯问(114人次)、扣押(46人次)、鉴定(18人次),多于冻结(5人次)、勘验检查(2人次)、查封(2人次)。相对于其他类型的强制措施,留置措施涉及对人身自由权的限制,其强制性对被调查人的影响程度更为深刻,当下对留置措施的适用是否直接适用刑事诉讼程序抑或当制定《国家监察程序法》引入司法审查进行规制,是当前争论的焦点之一。笔者的选项是,通过制定《国家监察程序法》对国家监察委员会的执纪执法调查、反腐败一般调查、采用留置措施进行特别调查进行界分,并予以程序规制的基础上,宜将适用留置措施的反腐败特别调查与公安机关、司法机关适用刑事拘留措施、逮捕等强制措施作为同一法律位阶的法定强制措施评价,并引入司法审查,使国家监察反腐败特别调查活动与刑事诉讼活动相衔接相关照。

(4)对权力规制的“同一”与再造。国家监察权既能对公职人员违纪违法行为以及触犯刑事犯罪的贪腐行为通过调查程序予以查明,又能对违纪违法行为给予实体性处置;既追求程序公正,又保障实体正义。这一特性决定了国家监察权行使过程中当与行政机关、审判机关、检察机关在行使行政权、审判权、检察权的过程中同样需要受到程序的规制、人大立法监督和人民群众的监督。一方面,国家监察权的运行须严格遵循国家监察法律规范,使之在明晰的规则、严格的程序、合理的责任分摊轨道上运行,彰显规范的程序性。另一方面,国家监察委员会在调查活动中,既要收集能够证明被调查人违法事实的证据材料,也要收集能够证明被调查人违法事实不存在或者情节较轻的证据材料,[46]需要担负案件事实查明的客观义务。

(5)“权利救济”制度的承续与修缮。遵循“尊重和保障人权”的宪法原则是党和国家权力行使的共同底线。为了遵循这一原则,党和国家一方面通过制定“党纪”“国法”等规范对权力予以规制,确保其在法治的轨道上运行。另一方面建立健全救济制度,保证受到权力侵害主体能够得到有效救济。国家监察权作为独立的国家权力在推进国家治理能力和治理体系现代化的进程中,走出了一条以扼止公权滥用为起步,以推进权力善治、权利维护与保障为使命的成长之路,成为促进现代政府“廉能、善治”的重要推进与保障。[47]但是,国家监察权成为继立法权、行政权、司法权之外的“第四权”,其权力地位和属性都发生了根本性的变化,由此带来了国家监察权行使对公民权利造成损害时救济路径的改造。改革后的国家监察委员会不再为行政机关,对被调查对象的行政违法行为处置结果的救济方式,当不再适用原《行政监察法》规定的申诉、复核制度,亦不再适用《行政处罚法》有关不服行政处罚决定的申诉、检举以及行政机关审查发现错误主动改正的规定,也不再按照《行政诉讼法》的规定对行政机关维持行政复议决定不服提请司法机关进行司法审查等规定。同时,对调查对象的“人身”采用留置等强制措施,对“财产”采取搜查、扣押、冻结等强制措施等处置决定不服,需要制定专门的救济程序,赋予被调查对象专门救济权,使“国家尊重和保障人权”的宪法原则在《国家监察程序法》中得到体现和贯彻落实,从而彰显国家监察制度文明和国家监察法治体系现代化的特色。因此,《国家监察程序法》应当规定反腐败特别调查程序启动后赋予被调查对象相关的申诉、陈述、委托直系亲属或者律师适时适度代为申诉、陈述等权利,诬告错告处理、被处分人申诉、复核、复议等救济制度,以及与此相匹配的国家监察赔偿制度。国家监察委员会行使调查职权时对被调查对象的合法权益造成损害的,国家监察委员会应为赔偿义务机关承担赔偿责任;对被调查对象采取留置措施后依法决定撤销案件、作出不起诉决定或者经法院判决宣告无罪的,作出留置决定的机关应为赔偿义务机关承担赔偿责任;再审改判无罪的,作出原生效判决的人民法院应为赔偿义务机关;二审改判无罪,以及二审发回重审后裁定无罪的,作出一审有罪判决的人民法院应为赔偿义务机关。

2、国家监察权:一种复合性权力

国家监察体制改革对原隶属于政府的行政监察权、行政预防权,原隶属于检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权等职务犯罪侦查权、职务犯罪预防权的整合,其实质是国家政治资源的重新调整与分配,是对既有政治资源的再整合再分配。国家监察体制改革推动了国家制度的发展,是新的国家监察制度取代“传统分散反腐败模式”的必然过程,也是国家制度创新符合经济社会发展规律的必然选择。国家监察体制改革对人民政府的行政监察权、预防腐败局的腐败预防权及人民检察院的职务犯罪查处与预防权这几种不同形态及属性的权力重合或者融合在一起产生并区别于原形态属性的新权力形态——国家监察权,而非简单地将不同权力的属性合并为一个整体权力,[48]并在此基础上对既往权力属性进行改造、扬弃和克服进而涅槃,带来该权力属性的质的飞跃,形成了国家监察权作为新型复合性国家权力的本质属性。同时,监察委员会与党的纪律检查委员会实行“合署”。这既意味着党领导下的国家监察权与行政权、审判权、检察权构成了分工负责、互动制衡、监督制约的一种新型国家权力运行体系;又意味着国家权力结构内容的创新与国家权力结构现代化的加速推进,并通过国家监察权这一权力形态的创设,使国家治理体系和治理能力现代化迈出了坚实的一步;还意味着在惩防腐败、拒腐防变、建设清明政治的进程中,执政者以强国兴邦的使命担当、纵览风云的时代视野、锐意创新的战略勇气,寻找到了制度安全、政权安全、国家长治久安及推进政治现代化的最佳实现形式。

作为一种复合性权力的国家监察权具有如下特征:(1)反腐败的专门性。国家监察委员会作为专门的反腐败机关,其权力行使之目的具有反腐败性当无争论。(2)地位的独立性。国家监察委员会依法行使国家监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,具有独立性。(3)权力保障的强制性。国家监察权是国家权力结构的重要组成部分,其权力行使体现了国家意志,由国家强制力保证实施,具有国家性和强制性。(4)权力运行的主动性。国家监察权行使的根本目的在于反腐败,国家监察委员会对党员和公职人员的履职情况主动监督、调查发现违纪违法行为并督促纠正、处置违法行为,国家监察权的行使并不要求特定的触发条件,彰显出权力运行的主动性特征。(5)规范权力的程序性。国家监察委员会依法履行监督、调查、处置职责,有权采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等十二项措施,其中冻结、查封、扣押是对物措施,留置涉及人身自由权利,必须严格规范其适用情形和适用程序,保障公民人身和财产权利。这是对国家监察权运行的程序性特征的一般通识。(6履职责任的客观义务性。国家监察委员会在监察活动中,依法行使调查权既要收集能够证明被调查人违纪违法行为的证据材料,也要收集能够证明被调查人没有违纪违法事实或事实较为轻微的证据材料;对涉嫌腐败犯罪的特别调查,既要调查被调查人有罪或无罪、罪重或罪轻的事实与证据材料,还要准确收集涉案人悔过、投案、自首、检举揭发、重大立功等涉嫌违法犯罪的情节及证据,履行向司法机关提供证据的客观义务;对开庭审理的案件,犯罪嫌疑人或者被告人提出反腐败特别调查阶段刑讯逼供、非法拘禁,致其身体遭受重大损伤或者强迫其自证其罪的调查人员应履行出庭作证的义务。(7)组织体系的严密性。监察组织体系实行党委统一领导、人大监督下的“双重领导、一重监督”的管理体制,由中央监察委员会统一领导全国监察委员会的工作、上级监察委员会领导下级监察委员会的工作,这使得国家监察权运行仍具有强烈的国家监察基因及其国家行政性的元素。

四、国家监察权属性的守成

权力的创设与形成过程决定了权力的固有属性,随之而来的是如何维系该权力属性使其运行不偏离制度创设之目的,亦不偏离法治轨道。国家监察权的属性体现了国家监察制度的架构和国家监察权的运行模式,国家监察制度又通过遵循国家监察权运行的客观规律对权力属性予以维护。具体而言,应当从构建科学完备的国家监察组织体系、明晰的国家监察权力运行程序、健全的监察官职业共同体制度等不同角度,使国家监察权复合性的本质属性得到守护,得以彰显。

(一)构建科学完备的权力运行组织架构是国家监察权复合性得以守成的前提基础。

“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”[49],权力亦不能超出其相应的制度结构而存在。国家监察权的运行同样需要以与之相匹配的制度构架为载体。对国家监察权运行的结构性予以反思,具体表现为以独立性为主,辅之以制约性。科学立体的国家监察权运行组织架构应当包括国家监察委员会与党的纪律检查委员会“合署”模式、纵向上“上下一体、横向协作、内部协调、整体统筹”的国家监察权运行、省以下垂直管理领导体制以及国家监察委员会内部实行监察权与监察事务权适度分离的模式。

1、完善国家监察委员会与党的纪律检查委员会“合署”模式。作为党和国家推进国家治理现代化方面采取的自主的、能动的,并具有创造性的社会实践活动,国家监察委员会履行监察职能的最高政治原则与价值功能是维护中央权威、巩固执政党地位、维护国家统一、维护党纪国法的尊严和权威。“合署”模式既是对现行党的纪律检查委员会与行政机关的监察部门合署的继承,又是根据国情对监察模式所进行的创新性构建。“中国是一个典型的党建和党治国家,现有的政治体系是政党构建起来的,现有政治体系的发展与完善也是由政党直接推动和主导”[50] 。因此,国家监察委员会与党的纪律检查委员会“合署”是始终坚持党的领导,实现党和国家集中统一、高效权威反腐败目的的必然选择,也是“党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一”政治原则的重要表征,[51]“合署”模式的完善使得国家监察权的行使中必然涉及“党纪”与“国法”关系的处理。党的纪律与国法都是国家治理体系的重要方式,是国家治理能力现代化的统一体,具有规范效力上的“形式”与“实质”辩证统一的特征。(1)从“形式”效力看,党纪严于国法。任何党组织、任何党员遵守党的纪律是无条件的,执纪没有时限限制,党员无论任何时候发生的违纪问题,都要严肃查究,绳之以纪。国法是全体公民必须严守的底线,任何组织、任何公民(包括党员、党组织)必须严格遵守法律,一旦发生破坏法律、法规、法令的行为,都应当受到法律的追究。但这种法律追究与党纪追责的区别在于,其追究受到法定追诉期与诉讼时效的限制,因此党纪严于国法。(2)从“实质”效力看,国法效力与党纪效力位阶属性不同。党规党纪是中国共产党党员的底线,党员违反党纪,对其经过教育、核查、调查等审查程序认定后,可采取批评教育、戒免谈话、警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看等处罚措施,情节特别严重的可以开除党籍(兼有国家职务身份的开除公职)。法律体现国家意志,是全体中华人民共和国公民的底线,而执行刑事法律规范最严厉的方式不仅仅是强制剥夺公民的人身自由、政治权利、经济文化社会权利,而且可以判处其有期徒刑、无期徒刑,直至死刑,依法剥夺生命。从效力的实质看,法律惩处要严于党纪处罚。因此,国家监察权的内部类型化配置为监察委员会针对不同情形适用“党纪”与“国法”奠


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