中国省直管县体制改革中的问题及对策
2018-03-18 11:57  肖立辉  《当代中国政治研究报告》(第15辑) 浏览:8374  评论:0

改革开放之后进行的省管县改革,从某种意义上说,是对原有的“市管县”体制进行的改革。从上个世纪80年代到现在,我国的地方政府体系经历了“市管县”到省管县的改革进程。2009年,财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,要求到2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。尽管财政省管县只是省管县改革的一部分,但这实际上为整个省管县改革制定了一个阶段性目标和时间表。值得指出的是,中央文件“省直管县”改革的提法,经历了一个从“可以推进”到“有条件的地方探索”的转变,我们不难看出,“省直管县”体制改革遇到了很大的阻力。那么,我国的“省直管县”体制改革究竟遇到了哪些困境,这些困境的根源是什么?现有的解决方案是什么,有哪些不足?如何有效解决?这正是本文研究的核心内容。

一、从“市管县”改革到省管县改革

(一)“市管县”体制的优势与弊端

“市管县”体制是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制。“地级市”分为三种:一是地市合并型,即具有相当经济实力的省直辖市与地区行署合并;二是合并升级型,即地区行署与所在的县级市合并升格为地级市;三是县改市型,即将新设的县升格为地级市。我国“市管县”体制始于20世纪80年代,至20世纪末全国地方政府基本上都实行了省政府领导下的“市管县”体制。[1]

1、“市管县”体制的源起与发展

20世纪80年代以前,在我国大部分地区实行的是市县分治的行政管理体制,这种体制造成了城乡二元社会结构,其结果是农村由于没有城市的带动陷入停滞,中心城市由于缺乏农村的支持也没有得到发展。80年代以来,人们加深了对中心城市地位与作用的认识,提出了一些发挥中心城市作用,逐步形成以大中城市为依托的城市经济区的设想,并相应地进行了改革,其中重要的是试行“市管县”体制。1982年,辽宁省率先试点“市管县”体制,同年中共中央51号文件《关于改革地区体制,实行市管县的通知》作出,“改革地区体制,推行市领导县体制”的决定,要求在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委行署与市委市政府合并,市管县、管企业。并以江苏为试点,撤销江苏省所有地区,地区所辖各县划归11个市领导。1983年2月,中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》,要求“积极实行地、市合并”。1999年,中共中央、国务院发出《关于地方政府机构改革的意见》中进一步明确:“地级市并存一地的地区,实行地市合并;与县级市并存的地区,所在市(县)达到地级市标准的,撤销地区建制,设立地级市,实行市领导县体制;其余地区建制也要逐步撤销,原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖,县级市由省委托地级市代管”,“地方行政管理层次由原来的“省一县一乡”三级,变成“省一地级市一县(县级市)一乡(镇)”四级。”截止2006年,全国共有333个地级行政机构,其中地级市283个,下辖2007个县(包括县级市、自治县、旗等)。[2]目前,市管县体制已成为各省市区最基本的区划模式,构成了最基本的纵向权力结构体系。这一体制的实行,使我国的行政区划由宪法规定的四级制向五级制的转化,改变了我国政府体制的层次结构。同时也使地级市的功能发生了重要变化,从原来仅仅是城市政府转变为既担当城市职能,又承担农村和农业管理的职能,使地级市政府的管理活动日益复杂。[3]

2、市管县体制的历史功绩

“市管县”体制是在特定的政治经济环境下,在传统计划经济向社会主义市场经济转轨过程中的产物,是我国地方行政体制改革的重要成果,在特定的时期内对于增强大中城市实力、发挥辐射带动作用、密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化起到巨大的推动作用。具体而言,(1)促进了城乡分割的区域经济趋于统一。“市管县”体制打破了经济发展的条块分割与城乡分割的局面,为城市发展提供了更加广阔的腹地,加强了城乡之间的紧密协作,摆脱了地方保护主义的束缚,有效地发挥了城乡之间的优势互补,实现了人力、物资和信息的自由合理流动,促进了区域市场的进一步统一,形成了区域经济发展的有机整体。(2)壮大了城乡经济发展的规模效益。“市管县”体制能够有效地避免“市县分治”导致的城乡重复建设、盲目建设等资源浪费问题,统一协调城乡、市县的经济发展,减少了区域间恶性竞争所带来的资源内耗,形成并壮大了城乡经济发展的规模效益。(3)确立了省县之间行政层级的实体地位和法律主体地位。实行“市管县”体制后,增加了“市”这一行政层级,省县之间的行政层次由虚变实,市政府的重大决策、人事安排等都由人大批准和监督,并形成了一定意义上的地方财政。(4)推动了中国城市现代化的进程。一方面促进了农村富余劳动力向城市的转移,为城市发展提供了大量的劳动力资源,有效地实现了农村对城市的支援,促进了农村人口向城市人口的转变;另一方面,加强了农村与城市之间的交流,改善了农村地区的科技、教育、文化、卫生等公共事业,逐步融入到城市化的进程中。因此,“市管县”体制推动了中国城市现代化的进程。[4]

3、市管县体制的弊端

尽管市管县体制取得了巨大的历史成绩,但随着社会主义市场经济体制的建立,一些与经济社会发展不相适合的问题开始暴露出来。具体来说,(1)市管县体制增加了行政管理层次,提高了行政成本,大大地降低了行政效率。市管县体制的设计,人为地制造出一个中间层级,省县之间权力被层层截留,信息沟通受到阻滞,行政效率大大减低,同时由于过分倚重行政力量,政府管了不该管、管不好的事,往往容易导致资源配置成本增高、效益降低,也阻碍市场经济发展主体的形成。(2)“市管县”体制并没有从根本上打破旧有的条块分割的管理体制,并且处于无法可依的尴尬境地,甚至与宪法中有关地方行政架构的规定相违背。比如,根据《中华人民共和国宪法》第30条规定,中国的地方行政区域划分为省(自治区、直辖市)、县(自治县、自治州、县级市)、乡(民族乡、镇)三级制。显然,“市管县”行政管理体制与这一规定有所抵触。(3)“市管县”体制加剧了县级财政的困难,“小马拉大车”问题依然不能得到有效解决。市管县行政体制改革的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展,然而,并非所有的市都能起到这一作用。事实上,除传统的省会城市和一些中等经济发达城市具有较强的带动力量外,一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市根本很难有力量来帮助县级和乡村的发展,这些城市一般都远离中心经济区,需要带动的县的数量也较多。(4)“市管县”形成城乡悖论。在市与其所辖的县(或县级市)竞争发展过程中,加剧了各个县(或县级市)与市之间在人、财、事三方面的矛盾,加大了市所辖各个县(或县级市)之间的离心力。在我国经济发达的一些地区,由于乡镇工业的兴起和繁荣,有些县级市的实力甚至已经与地级市本市区的经济实力相当,各县为了自身的发展不惜在资源、市场、人才、投资等方面与中心城市展开竞争,为争取到项目,市县争相到省城跑计划、跑指标,为争取投资,竞相进行政策攀比的事情也时有发生。[5](5)市管县体制与大都市圈经济、区域经济一体化发展之间的矛盾。市管县体制只是实现了城市经济区与行政区在形式上的统一,在某种程度上打破了旧的条块分割,但在我国政府职能转变尚未到位、区域经济依然处于“行政区经济”的状态下,市管县体制使得每个地级市有了更大的行政地盘和回旋余地,客观上反而阻碍了各中心城市之间的横向交流协作,这必将形成新的“块块”分割。[6](6)县级政府财权和事权不对称问题突出,并且政府权力太小,缺乏推动经济发展的动力和条件。一是地级市政府在地方财政收支中占的份额过大,影响了省级财政调控能力和县级财政实力。财力向上集中,基本事权却向下转移,特别是县、乡两级政府,负担繁重,事权所需的财力与其可用财力高度不对称,成为现在的突出矛盾。二是在县政府头上的管理层级过多,县政府没有足够权力制定相应政策优化财政支出、促进经济发展,或者政策的行政审批程序复杂、环节多,导致时效性差,不利于行政决策和管理贴近县域经济发展的实际。[7](7)实行城乡合治,违背国际惯例。我国当前实行的“市管县”体制,将城乡共置一个行政区内,这样既无法实现城乡平等,同时也不利于针对城乡的各自特点进行分类管理、优化管理。[8]

(二)省管县体制的改革进程、做法、成效

“省直管县”体制是指对县的管理由现在的“省管市-市管县”模式变为由省替代市。此体制包含有两个层面的含义:第一层面是财政直管。即从财政上实行市县平级,县级财政直接与省财政挂钩,省财政决定县级的财政预算和收入分成。财政直管是“省直管县”体制改革的初级层面,很多试点也是在这个层面上进行改革。第二层面是行政直管。即行政管理上实行省政府直接管理县政府,将我国原来的“省-市-县”的管理体制改为“省-(市、县)”,在省与县之间,减少了地级市这一级,县级的人事、财政、审批权等全部由省一级政府掌握。行政直管是“省直管县”的深层改革,涉及行政体制问题。[9]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出,“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”在这里,省直管县主要强调的是省对于县财政上的直接管理。[10]

1、改进进程

正是基于市管县体制存在着诸多弊端,进入21世纪之后,我国开始探讨省管县体制,经历了一个由扩权强县到省管县,由财政省管县到行政人事省管县的发展过程。 (1)在财政方面。2005年,温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上指出,“具备条件的地方,可以推进省直管县的试点”。2006年中央1号文件提出,有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”管理方式的改革。2008年8月《关于地方政府机构改革的意见》中提出,要继续推进省直接管县(市)的财政体制改革,有条件的地方可依法探索省直管县(市)的体制,以进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。2009年中央1号文件明确提出:推进省直接管理县(市)财政体制改革,将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围;稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。2009年7月9日,国家财政部又公布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,确定了时间表,即至2012年底前在我国大部分地区推行。(2)在干部人事制度方面,2009年4月12日,中组部发布了《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》,明确了县委书记的选拔任用应按程序报经省级党委常委会议审议,要求“2009年上半年,各地要建立制度,落实此项规定。”该规定可以看作是在人事权限上对“省直管县”探索的一种支持。有学者认为,县委书记地位的提高和任用方式的变化表明行政上“省直管县”已经迈出了决定性的一步,已经触及了我国地方权力体系和体制的核心。[11]

2、省直管县改革的做法

在“省直管县”体制改革中,财政和人事方面的“省直管县”体制改革一般的做法是直接推行,如浙江等省;而行政管理方面的“省直管县”体制改革则主要是通过“扩权强县”实行,在这种做法中一般是在不改变行政区划的条件下,将一部分本属于地级市的经济和社会管理权直接赋予县,使县里获得更大的自主权,从而达到“省直管县”体制改革的目标。目前在全国影响较大的省管县改革主要是浙江模式和海南模式。(1)浙江模式,主要特点有三个方面,一是市、县的主要干部都是省委决定;二是财政体制一直是省管县的做法;三是渐次扩大县级政府经济管理、社会管理和公共服务等权限,保持地级市的级别层次。浙江省一个重要的经验就是财政体制上的省管县逐步推进到行政上省管县,是一个渐进的过程。浙江模式仍是目前多数地区推行省管县改革可供参考的路径。(2)海南模式。海南模式具体特殊性。其省域面积小,县级区域少且是新建独立行政区划的省情,海南从1988年建省开始就没有实行市管县,海南省共有20个地、市、县、开发区、办事处等单位,地、市、县等都是由省直接管理,是独立的经济单元,不存在地级市对县的行政管理的隶属关系。海南模式代表的一种方向,即是新建的省级单位,采取的是一套完全新的行政管理体制,回归宪法规定的地方三级行政管理体制。[12]从各省在“省直管县”体制改革的做法中,我们可以看出,财权、事权以及人事权是我国“省直管县”体制改革过程中的核心问题,各省的具体做法都是围绕财权、事权的分配展开的,因而我们在对“省直管县”体制改革的研究过程中也应该特别注意财权、事权的问题。

3、主要成效

总的来说,我国的“省直管县”改革收到了良好的效果,有效的发挥了省级政府统筹协调能力,提高了财政资金的运转效率,降低了行政成本,增加了管理的透明度,同时也调动了县级财政发展经济的积极性,促进了县域经济的发展。(1)有利于增强省域经济社会发展战略规划的科学性和系统性,提高经济社会发展的整体协调性和布局特色性。(2)有利于增强对省域经济利益关系的统筹协调和社会公平的把握,提高城乡统筹协调的自觉性和主动性。增强省级财政调控能力,建立城乡、区域协调发展的均等化机制。[13](3)有利于中央和省进行分类指导和政策支持,可以清晰定位城乡在经济社会发展中角色[14]。(4)有利于通过减少行政层级,实现政府组织结构的“扁平化”改革,可以有效了降低行政成本,提高行政效率,提升政府政策信息传递的准确性、有效性和管理的绩效。(5)省管县财政改革明确划分省、市、县固定收入的主体税种及共享收入分成比例,相应增加省对县的定额补助基数,将上划中央“两税”返还、所得税返还、出口退税返还数额核定到县,专项拨款、专项资金和转移支付补助分配到县。这些措施将有助于县域经济清道除障,松绑放权,解决体制和机制性的障碍,赋以活力、动力和能力。(6)有助于实现扩权强县。在行政管理方面结束市对县的领导,避免多层次行政干预造成的市场竞争中各种关系的扭曲,能极大地增强县域经济发展的积极性和原动力,提高省级市场化水平与市场竞争的有效性。[15](7)能够更好地消除“权力截留”的情况。在市场经济发展的今天,很多地区内部竞争多于合作、特别是市所在的地域“截留”了大量的应该分配给县区的资源使得县域经济的发展受到了较大的阻碍,经济发展动力和活力不足,而省直管县能够有效地改善这种情况。[16]有学者认为,这项改革与我国政府行政管理体制改革大方向一致[17],是县域经济发展的助推器和政府行政改革的突破点。[18]

二、存在问题

在省管县改革过程中,涉及到省级政府及其部门、地级市政府及其部门、县级政府及其部门的关系。省市县三级对于这场改革的态度以及利益诉求有所不同。简单来说:(1)对于省级政府来说,省管县改革没有太多问题,但省级政府部门需要负责各部门的具体事务,就会面临管理幅度过大的问题。(2)对于地级市来说,态度是多元的复杂的,既有支持的市,也有不支持的市。支持的地级市一般来说经济发展较快、财政收入较高,不需要发展腹地,或者所辖的县比较贫困而且需要市里的补贴。而不支持的地级市则情况相反,它们需要发展腹地,省管县将县的管辖权上收而制约了该市的发展,或者这些城市经济发展缓慢,往往会控制所辖县的调控资金而服务本市的发展,但省管县改革削弱了地级市对县的控制。对于一个具体的市来说,既有支持的方面,也有不支持的方面。对于经济基础好的县,地级市希望将管辖权保留,而对于经济基础差的县,地级市希望省里将管理权上收。无论是经济发展较好的地级市还是经济发展较慢的地级市,都希望在“省直管县”体制改革中能够尽量扩大自身的经济发展空间,减少权力的流失。(3)对于县级政府来说,绝大多数是支持省管县改革的。因为在这场改革中,很多原来由市来管理的权力直接下放到县,这有助于县域经济社会的发展。但与此同时,县级政府也面临着诸多的问题,比如由于财政省管县与行政省管县改革不同步,县里的财政控制权由省里掌握,而具体事务的管理权由地级市掌握,这使得县级政府面对“两个婆家”,处境尴尬。另外县与县之间,县与市之间由于这样或那样的原因,竞争加剧,区域性合作关系难以维持,等等。具体来说,存在如下的问题:

(一)省管县改革的总体问题

有学者认为,省管县改革缺乏顶层设计,整个改革的思路缺乏前瞻性和系统性。比如说,改革只涉及到放权,对于省市县政府间的职责配置的同质性问题没有涉及,这就是学术界所说的“职责同构”的问题,此为其一;其二,权限的划分主要依据是省政府的政策文件,没有制度化为地方法规,这就意味着,只要上级政府认为权力下放得不妥,又可以收回;其三,放权是局部性的,县级政府领导人的任免权仍然由市级政府掌握,这使县级政府领导人仍然只对上负责。[19]

1、制度建设和法律法规滞后,法制化水平有待提高

长期以来的“市管县”体制运行过程中,地级市对县级政府的管理在财政体制、干部人事、政绩考核、项目审批、资源分配、公共服务等方面已经全面制度化、程序化了,省管县改革将重新建构省市县的制度关系和运行机制,这就需要制度上、法律上给予相应的规范和调整,新的制度框架与旧有制度模式存在一定的紧张与冲突。[20]具体来说:(1)目前的财政省管县改革与现行的《预算法》相冲突。按照《预算法》第二条的规定:一级政府一级预算,设立中央和省、自治区、直辖市,设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级预算。实行省管县财政体制后,实际上改变了市级政府管理所辖区内的财政管理权,与现行法律规定有冲突和矛盾。[21](2)规范上下级政府社会经济管理权限分工的法律条文缺失,造成对社会的条条管理不顺畅,强县扩权领域模糊不清;规范政府各职能部门之间管理分工的法律法规缺失,导致县级政府扩权后,无法高效利用权力为经济发展所用。[22](3)当前对全国800多个县的扩权、放权试点是一种带有尝试性的利益激励。由于不同的地方享有不同的权力和不同的优惠政策,这种“选择性放权”可能会导致新一轮的试点地区与非试点地区不平等,势必与法律上的均权精神相悖。[23](4)绝大多数地方的强县扩权改革是通过出台政策的形式推进,因此将部分权限以红头文件而非法律、法规的形式授予县级政府及其相关部门,并不符合法律规范与原则,一旦发生纠纷也将面临难以理清的法律问题。[24]造成这一现象的原因主要在于法制建设滞后的改革实践,立法的意识和水平与省管县改革不相适应。

2、职责权限不清的问题仍然存在

长期以来,我国政府间关系都存在各层级政府共享权力、共担职责、职权界定模糊的顽疾,中央、省、市、县、乡级政府共同管理范围广泛的社会事务,政府间事权缺乏明确界定。受各层级政府间职权未能明确划分的影响和制约,各层级政府间事权、支出责任、财权划分以及财力配置问题也一直未得到妥善解决。[25]改革过程中,省与市(县)、市与区县政府共同享有的权限划分不清,哪些政府该管什么事,应该具有哪些权力以及这些权力的大小,在许多领域内,在许多情况下,尚未规范清楚,工作程序混乱。[26]一些地级市在改革中下放了一部分经济社会管理权限,但一些关键利益部门的权限则紧握手中。在一些同志看来,县级政府是基层政府,上面不改动,下面改不动,实际上,县级政府的职能配置与省管县改革前比较没有任何改变。[27]造成这一问题的原因主要在于,我国传统行政体制的“职责同构”和机构的“对口设置”,其结果必然导致政府间关系中,不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。[28]

3、管理能力与管理幅度不匹配

在一些学者看来,省管县改革没有实现政府层级由形式上扁平化向实质上扁平化转变。省级越过地级市直接管县(市),在管理体制上意味着减少管理层次、扩大管理幅度。这在理论上,有利于加快沟通速度、提高信息的真实性,也有利于降低管理成本、提高办事效率。但实际效果如何,还取决于管理幅度的大小。[29]有学者指出,改革前,一个省份只须处理与几个下属地级市的关系,虽然各地级市在争夺项目、财政支持等方面也存在着竞争和讨价还价,但由于地级市的数量少,而相对比较容易协调。而改革后,县一级竞争者数目增加,并直接参与相关资源的争夺,这就意味着省级政府要同时跟几十个下级单位讨价还价,不仅会耗费大量的行政成本,而且容易加剧下级政府之间,以及上下级政府之间的矛盾。此为其一。其二,省直管县后,省级政府对下级政府的权力监督风险加大。省直管县以前,省与县之间有一个中间的地级市层级,可以帮助省级政府分担一部分对县的监督职能。而省直管县后,县级政府拥有了大量经济社会管理权限。然而,对于省级政府而言,无论是在行政县的数量、距离上,还是在对县域经济发展和人事的熟悉与掌控上,都存在很大的管理难度。看得见的管不着、管得着的看不见、“鞭长莫及”等问题必将随之显现,权力监督出现“真空”的风险随之增大。[30]造成这一问题的原因在于,没有处理好管理效能、管理层级与管理幅度的关系,一般来说,管理层级与管理幅度之间呈反比例关系,但如果管理幅度过大,管理的效能就不会充分发挥出来。有学者认为,与实现政府管理层级扁平化的初衷相悖,省管县体制改革仅仅只在形式上减少了政府管理层级,在形式上实现了政府管理的扁平化,而没有能够在功能上实现政府管理层级的实质扁平化。[31]

当然,影响到管理效能的因素,除了管理层级和管理幅度之外,还需要考虑以下四个因素,(1)同一区域内县级单位原有经济水平:理论上是经济发达县越多,管理幅度可以越大,但实际上还必须考虑同一区域内发达县与落后县的比例。(2)县级单位的自主权和能力:自主权越大、能力越强,意味着可以减少省级单位的管理工作量,因而管理幅度可以加大。(3)同一区域内县级单位的差异性:差异性越大意味着调控难度越大,协调工作量越大,因而管理幅度不宜大。(4)地理位置的接近程度和交通发达程度:如果县级单位之间的距离遥远,交通又不发达,理论上是管理幅度越小越有效,但实际上还必须考虑政治意义和省级之间的相对平衡。[32]

4、横向、纵向上政府间协调机制不完善

政府间关系是省管县研究中一个十分重要的领域。多数学者认为,目前的省管县改革在横向上的条块之间以及纵向上的市县之间都存在着需要协调的矛盾,需要建立健全一种良性的协调机制。具体来说,(1)横向上的条块矛盾。省以下的土地、工商、税务、金融等部门已经实行了垂直管理,即各自实行一套自上而下的行政体制和管理方式。在没有实现垂直领导之前,这些部门既接受同级政府的行政领导,又接受上级垂直单位的业务领导。实现垂直管理后,这些部门的行政领导权也逐渐上收到上级垂直管理部门。但在改革过程中,缺乏实行垂直管理的法律标准,各方主体的权限范围不清晰,权力监督机制不健全,各方的权利主体地位不明确。对于如何解决垂直领导中的新问题,目前存在着广泛的争议,有的主张继续强化,有的主张尽量减少,有的主张加强协调配合。对于一些垂直管理部门来说,既要服务块块,也要服从条条。正如有的学者所说,一些垂直管理部门扩权前是“一个婆家”,扩权后变成“两个婆家”,工作程序重叠,难度加大。[33](2)纵向上的地级市与(省直管的)县或者扩权县的矛盾。从地级市的角度来说,在市管县体制中,地级市与县是领导与被领导的关系,是一种纵向上的府际关系。但是在省管县改革过程中,地级市与县的关系演变为横向上的平等的竞争与伙伴关系,不再具有行政上的隶属关系。不仅如此,市与县、县与县之间还会引发利益关系的重构,出现市县争利、县县争利的情况。此为其一。其二,省管县改革在一定程度上将地级市的人事、财政、资金、项目等各项权力剥离出去,这对于地级市来说,是利益的流失方。为了维护地级市的原有利益,地级市会采取“县改区”的做法,将原来所辖的县变成城市的一个区,或者利用自己的优势地位截留一部分权力,从而引发市县之间更为复杂的矛盾。其三,省管县之后,有学者担心,过去的“市刮县”、“市卡县”等问题有可能转化为“省刮县”、“省卡县”。[34]从县的角度来说,大部分省份所推行“强县扩权”改革虽然扩大了县级政府的经济管理权、行政审批权、社会管理权等多种权限,但县级领导人的任免、考核、升迁等权限仍直接受控于地级市政府,扩权县既要维护对省一级部门的话语权,还要维护与地级市及各部门的关系,增加了县级政府的协调难度。[35]不难想见,随着省管县从财政体制转变到行政体制,地级市与县的矛盾将变得更加复杂,市县的竞争将变得更加激烈。

5、区域性经济中心和地级市的发展遇到困难和阻力

有学者认为,省管县还是“市管县”争论的实质是,“大城市”和“小城镇”的不同发展道路的争论。在他们看来,省管县在有利于促进县域经济和中小城镇发展的同时,也容易造成大中城市发展滞后和区域内缺乏有经济辐射力的中心城市等弊病,不利于一个完整的经济区域内发挥规模经济的效应,不利于中心城市的培育。[36]特别是在当前,大多数地级市处于城市化和工业化的初期,在资源、产业、市场等方面还离不开所辖各县的有力支撑。实行“省直管县”体制不利于地级市自身发展,也不利于城乡交通、通讯等基础设施的统一规划和建设,制约区域性中心城市的发展和地区城市化进程。[37]正如有的学者所言,省管县的财政体制在有效地促进了县域经济发展的同时,付出的一个重要代价就是中心城市及其作为区域经济增长极的功能发育滞后,无法形成中心城市与周边地区之间分层次的产业分工合作体系。省管县财政体制在激励县级政府重点发展小城镇的同时,却制约了地级市的资源汲取能力,抑制了中心城市的极化效应,对地市等中心城市的发展以及城市化的推进造成了不利的影响。[38]

6、机构改革和人员安置问题

有学者表示,20多年来,地级市从一个省政府的派出机构(行政公署)转变为实体一级的地方政府,有权力机构、审判机关、检察机关等各类机关,还有事业单位的对口设置,其行政体系完备、人数庞大。[39]省直管县体制改革,虽然目标不是人员精简,只是减少行政层级。但由于实行省直管县后,地级市就不再管理原有的县级财政,必然要出现一些多余机构和人员,包括各个层次的领导干部和一般工作人员。这是各地改革过程中普遍遇到的一个问题。很多地市级官员担心,省直管县以后他们将何去何从。一些地方政府处于两难之中。要安排无编制,不安排有压力。[40]

7、财政体制与行政体制的冲突问题

省管县改革大都遵循从财政体制的省管县到人事体制上的省管县再到公共行政体制上的省管县这样一个进程。有学者认为,当前的行政管理采取的是省管市、市管县,而财政实行省管县后,财政管理体制、转移支付、项目结算直接对省,直接实现了省级与县级财政管理权限的衔接,无形中越过了市级,省直管县财政管理体制的“单兵突进”,不但造成了与行政权相匹配的财政权的架空,也将严重影响到地级市行政管理权的有效实施[41],从而引发行政管理体制和财政体制的摩擦:一方面,市县财政平级,而在行政上,县级仍隶属于市级管辖,市级事权仍覆盖全市,明显超出财权所能承载的范围;另一方面,从财政的性质来看,财政只能是为一定的政权服务,是依附于行政体制的一种资源配置方式。换句话说,财政体制是行政体制的组成部分,必须遵循行政体制的组织原则。如果行政体制改革不到位,财政的调节功能是难以充分发挥作用的,因为财政系统毕竟是行政管理的一个子系统,它直接受到行政管理体制的影响和制约。当市级对省管县(市)没有了财政拨款和管理权,市级政府在统筹省管县的县域经济发展中的作用大打折扣。[42]但问题的复杂性在于,隐藏在事权和财权背后的更为重要的权力,是干部人事权。如果县级政府的干部人事权还是由市一级政府掌控,那么明处的财政权还会受到暗处的人事权的牵制。[43]除了人事权之外,还有行政权、司法权、县级财政收入的目标考核,以及工商、土地、金融、税务等等其他事权仍然掌握在地级市手中,形成政府的财政管理责权与公共事务管理权限相脱节,使得本应赋予扩权县的权力没有真正放开,本应由扩权县享受的政策没有真正落实。[44]

(二)省管县财政体制改革存在的单项性问题

1、财权与事权不对称的问题

不少学者认为,1994年分税制改革重新界定了中央与地方政府之间的事权和财权范围,但是对省以下各级地方政府之间的事权和财权划分没有作出统一规定,各地在推行分税制时也没有进行这方面的实质性改革,并且出现了事权下移、财权上收的问题,致使基层财政普遍困难。虽然省直管县后减少了财政层级,但省市县之间的事权和财权划分依然不清晰,增值税、企业所得税、个人所得税等主体税种几乎都成了共享税,致使财政收支划分带有很强的人为色彩。[45]另外,省管县财政体制改革只是财政管理方式的单项改革,行政权、审批权、人事权等其他行政管理体制都没有同步改革。对于市一级来说,市级各职能部门的事权覆盖全市的行政区域范围,但市级所掌握的财权则仅限于市区,从而造成事权与财权的不对称。[46]正如有的学者所说,市级履行综合平衡本地区发展的职责,市县政府领导层认同的一些区域性政策行动,由于市县财政的分离与管理权力限制,在落实当中存在一些难以调和的体制性矛盾,直接影响到行政管理权在全市域内的实施,长此以往,市级党委政府的权威性受到挑战。从县的角度看,县级财政实行省直管后,财力和资金都由省统一对其结算、拨付,但其它的行政体制如人事任免权却归市管,这就必然形成县级既要向省政府和省财政跑财力、资金、项目、政策,又要向市政府汇报工作、争取理解和支持。不匹配的财政与事权的体制性摩擦使县级政府无所适从。[47]

2、财政收入与支出的权责匹配问题

有学者认为,省管县后,原体制中市与县的纵向贯通变为横向协调,“市管县”变为市与县平行,这种关系的调整势必导致市与县在收入上争权、支出上弃权。[48](1)在财政收入问题上,省与市、市与县、县与县之间税收竞争明朗化。省将县直接纳入管理,而市级财政与县级财政的关系变成了平等的关系。趋利避害的本能必然导致出现这样的现象:两级有利益的事项相互争夺,而涉及到要承担责任的需要投资的事项,如江河湖泊的维护、按行政区域配套计划生育经费、血防经费的配套等,两级政府相互推诱。[49]正如有的学者所说,政府间纵向竞争方面,上级政府希望将事权向下集中,而为了提高自身管理调控能力,又集中了本辖区内大部分的财政资金;下级政府为了应付这种局面,势必通过各种手段尽力推脱事权和滞留财政资金,这就形成了不同层级的政府间财政竞争。政府间横向竞争方面,省直管县后,县一级竞争者数目增加,原先处于不同地级市管辖下的县一级直接参与财政资源的争夺,原先处于同一地级市管辖下的县一级利益冲突更加明显和复杂,其引发的竞争也就不可避免的升温。[50]

(2)省以下各级政府间支出责任划分不明晰。在实行“省直管县”之前,地级市政府拥有所辖县域的财政分配权,相应地承担着全市区域性公共事务管理与公共物品供应责任,包括涉及跨县(市)的大中专教育、路桥建设、抗旱排涝、卫生防疫、环境保护等事权。实行省直管县财政改革后,按照“省直管县”财政体制的统一支出划分原则,设区市不得要求直管县分担本属市事权范围内的支出责任,即取消了设区市集中县财力的权利。这有利于避免“市刮县”行为,但是也容易造成跨县的某些经费支出难以统筹到位。上级出台的一些支出政策要求市级财政配套,然而“省直管县”财政体制已使市、县财政处于分立状态,市级承担的区域性公共管理事务与公共产品供给,如涉及多个县的抗旱排涝、卫生防疫、科技推广、水利建设、环境保护等,在跨区域协调上容易出现新的矛盾。地级市政府由于失去了集中县级财力的权利,要么无力承担这项区域性公共事务,要么不愿意承担这一事务。其结果是,一些公共物品的支出责任难以落实到位,从而容易造成跨县区域性公共物品供给出现“真空”。[51]

3、地方税收体系不尽相称

有学者指出,省以下各级政府间缺乏稳定的地方税体系。分税制改革后,地方政府并未形成稳定的主体税种。地方税收规模过小、主体税种缺位,不具备与经济增长密切相关的内生增长机制,导致地方政府没有长期、稳定、可预期的税源。在实际中,地方税权缺位的情况下,地方政府往往借助于收费来筹集资金。收费的膨胀不仅扰乱了国民收入的正常分配秩序,而且还严重破坏投资环境。[52]

4、转移支付制度尚待完善

在一些学者看来,目前的财政管理体制之下,转移支付名目过多、标准不一、透明度不高,转移支付比例的合理性有待提高,专项转移支付比重过高,一般性转移支付所占比重偏低,基本公共服务保障范围偏小,许多社会事业和民生支出,尚未纳入省对下转移支付保障范围。同时,专项转移支付需要配套的压力大,导致越是困难的县乡越难以保证配套资金,争取专项资金的难度也越大。[53]具体来说,(1)转移支付的结构还不够合理。在财政转移支付中,财力性转移支付比重偏小,专项转移支付较大,在不少县甚至占到一半以上;现行财力性转移支付中,具有均等化意义的一般性转移支付比重更小,使自身财力困难的县乡政府提供基本公共服务的能力受到一定限制,同时也影响转移支付作用的最大发挥。(2)专项转移支付项目繁多,设置交叉重复,资金投向比较分散。(3)硬性要求配套对地方财政形成较大压力。此外,由于目前专项资金均由省直接下达到县,时间相对较晚,往往集中在下半年特别是最后一二个月,使项目资金不能按规定的时间和要求落实到位,给基层财力调度带来一定困难,也直接影响资金及时发挥效益。[54]

5、市级财政陷入困境

“省直管县”体制改革的目标,既要有利于县的发展,也要有利于市的发展。然而,现实的情况是,各地在改革试点过程中往往过分强调如何促进县域经济社会的发展问题,而忽视了对地级市利益的考虑,造成市级财政陷入困境。具体来说:(1)省直管县后,由于县与市地位平等,地级市无法继续分享县域经济发展的成果,市政府只能在市区范围内集中财力,失去了从各县集中财力保证本级财政正常运转的权力。(2)省直管县后,地级市不仅要跟省域内的其他地级市继续争夺各种发展资源(包括省级政府给予的财政和政策上的支持),而且又会凭空多出很多县政府瓜分资源,竞争的对手和激烈程度都与改革前不可同日而语。(3)地级市的发展空间可能受到限制。省直管县后,一方面,农村包围城市的态势随即形成,城市发展空间将严重不足;另一方面,由于解除了地级市与县的上下级关系,封死了“县改区”的路子,使得地级市无法继续通过“县改区”扩展地域空间。(4)此前被市级政府集中的县(市)级政府财政收入上缴省级政府,市级政府不能再聚集县(市)级政府财政收入,城市聚集甚或过度集中区域内资源和资金策略受限,市级政府财力减弱,尤其对经济财政实力弱的市级政府影响较大。(5)财政省直管县后转移支付程序发生变化,市级政府丧失截留、挤占和挪用中央和省级政府农业、水利等专项转移支付资金的机会,进一步削减市级政府财力。(6)我国现行政府财政转移支付体制下,中央和省级政府的大部分转移支付项目资金设计为针对县级政府层面,市级政府无法享受优惠政策。[55]

6、省管县财政体制运行尚缺乏相关配套制度支撑

“省直管县”财政体制和一些现行体制之间存在矛盾。有学者指出,这些矛盾主要体现在以下三个方面:(1)“省直管县”财政体制和经济管理体制之间的矛盾。“省直管县”财政体制要求在财政收支划分、转移支付、资金结算等领域实行市县脱钩,相互平衡,而现行的土地、项目审批等经济管理体制却还是“市管县”。(2)财政体制与行政管理体制之间的矛盾。“省直管县”财政体制改革后市县财政关系将完全平行,然而行政管理体制上却仍然是“市管县”。以上两个方面的矛盾将导致市县谈判势力的不对等,最终可能出现各种各样的“市卡县”现象,改革的效率将大打折扣。(3)“省直管县”财政体制与《民族区域自治法》之间的矛盾。由于实施“省直管县”财政体制所依据的法律层次低于《民族区域自治法》,而《民族区域自治法》中自治州的权限又和“省直管县”财政体制的要求有一定的冲突,这也是一个矛盾,现阶段“省直管县”财政体制改革对此采取了回避的办法,即民族地区暂不实行改革,维持原来的“市管县”财政体制,但这又会带来两套管理体制并行的新矛盾。[56]

(三)省管县行政体制改革面临诸多挑战

多数学者对于省管县行政体制将面临的难度都有着清醒的认识。在他们看来,财政机关是地方政府部门,财政体制是一种具体的部门管理体制。正是在这个意义上讲,“省直管县”改革只是涉及管理中的技术性问题,影响面较窄,而行政体制省管县改革牵涉的面较广,复杂困难很多。有学者认为,从财政省管县到行政省管县,看起来是简单的扩大县行政管理权限的问题,实际上是面临巨大的通盘性体制再造的压力,如对地级市如何进行职能定位?如何发展?县一级的政府部门接受直接管理的能力问题,及其由此将带来的公安、工商、海关、银行、司法、环保、质监等直属部门的层级设置的调整。实行行政省管县体制,必然要对公共行政权力和社会资源重新分配,这种体制上的大手术,牵扯各级各部门行政权力的重新划分,牵涉到数以万计的干部,政治上的震荡将很大,并且原有体制转换过程中一些深层次的矛盾和问题还没有得到根本解决的情况下,新的牵涉众多利益的行政省管县改革必然是困难重重。[57]

就具体的问题而言,省管县体制需要解决的行政体制难题至少包括以下几个:行政管理体制不到位反映出来的问题有:(1)财政体制上县直接与省结算,但人事任命权等其他权限仍然保留在市里,不利干部的任用和责权考核。(2)省直部门在扩权政策中定位模糊,事权、财权难以界定,在没有中央统一规范的政策下,新的摩擦和矛盾势必造成新的内耗;省直接管理县(市)财政,地级市管理县(市)行政,事权与财权划分不清,放权力度不到位,很多矛盾很难调和。(3)行政管理最核心的内容和最有效的手段财政体制与人事制度,基本在原管理模式下运行,使财政制度与人事制度脱节,不利省管县效能的发挥。(4)扩权试点县拥有了大量经济社会管理权限,如何有效监督约束县级政府行为,防止出现投资冲动和重复建设,是关系到扩权强县改革和未来省管县体制成败的关键问题。省管财政经济,市管行政,形成监管不顺、脱节,随着权力的下放、自主权的增加和缺乏必要的监控机制,必然会造成一系列新的不平衡,背离可持续发展。[58]

三、政策建议

在推进省管县改革过程中,需要对改革可能遭遇的困境进行全面预测,并从建立地级市的利益补偿机制、完善地方政府间利益协调机制、理顺“条块关系”、构建公共服务跨域治理体系、摒弃“以级别定规模”的错误观念、合理划分纵向政府间事权关系、构建有限责任的地方政府体系等方面。[59]

(一)推进省管县改革的原则、方向、步骤

1、改革目标和方向

总的方向应是:改变目前的市管县体制,强县扩权,地级市不再管县(级别可保留),市和县分治,双方不再是上下级关系,而是平行的“兄弟”关系,统一由省直管,即省既直管市又直管县。改革后,市的主要工作是加快城市发展,强化城市管理;县的主要工作是发展县域经济,服务三农;市与县的经济合作联系要以市场推动为主,政府协调配合为辅,逐步形成区域经济发展的共同体,区域协调向复合行政方向发展。[60]为此,通过减少财政层级,来推动省以下分税制财政体制的调整和规范,理顺地方各级政府间的财政关系,最终建立起一个各级政府事权明晰、财权规范的地方二级财政体制,为中央、省、县三级财政和行政管理体制的形成提供一个有效的切入点。[61]有学者提出,经过省管县改革,建立一种府际治理新模式。这种模式主张,要打破传统的区域和层级观念,建立强调权力或资源相互依赖和合作的新地方主义,代表着以合作为基础的互惠的政府关系模型。它一方面强调政府间在信息、自主性、共同分享、共同规划、联合劝募、一致经营等方面的协力合作;另一方面强调公私部门的混合治理模式,倡导第三部门积极参与政府决策,实现地方治理。[62]

2、改革的原则

学者提出以下几项原则:(1)事权-财权对称原则。(2)属地管理原则。(3)均等化原则。(4)差异化原则。在均等地提供公共产品的量和质的前提下,由于各地的物价水平不同,公共产品的成本也不同。在对贫困地区实施财政转移支付时,上级财政部门应该仔细核算,根据成本差异来实施财政转移支付。(5)补偿性原则。[63](6)系统性原则。改革应体现全局观念,综合平衡,克服狭隘的地方主义和本位主义。[64](7)管理层次与管理幅度相匹配的原则。[65](8)坚持近期工作与远期目标相结合的原则。(9)坚持稳中求进的原则。(10)坚持小试验、大调整的原则。[66]

关于改革的进程,有学者提出,应坚持因地制宜、分类实施、分阶段逐步推进的原则。具体来说,(1)有条件的先行试点原则。可以考虑选择经济比较发达、省域面积小、已经长期实行省直管县财政体制的地方进行试点。对条件不成熟的,则应继续发挥市管县体制的积极作用。[67](2)采取分类实施模式。对中心城市与其所辖县(市)有相似经济实力的匀质型地区,市管县体制优势失效,可以实行省直管县;对于已经与中心城市形成依附关系的县,可以继续保留市管县或将其改为市辖区;对于经济带动能力一般的市,或者市县经济发展差距大、关联度低,则应当实行省管县;对于现在少数地方尚在实行的行政公署,可以继续保留,将来视情况再改革。[68](3)适度推进、梯次展开。首先改革要从财政管理体制入手,要在财政上实行省级直接对县(市)的管理体制。其次是整合县级政区规模与结构,优化和调整县域政区架构。(4)各方兼顾、合作分工。“省直管县”,是一种通过重新分配公共权力资源推进城市区域经济按市场规律运行的重要举措,是将本来属于县市的行政权力归还于县(市),促进省域内形成扁平化政区与行政管理结构。在推行“省直管县”中要兼顾市县关系,县与中心城市之间要建立一种新型的竞争—合作—分工关系,尤其在经济领域,市与县双方都要减少政府的干预,让企业选择投资环境和市场,逐步形成城市—区域经济共同体,使城市和区域共生、共荣,相互依托,合作发展。[69]还有的学者强调,改革不能搞 “一刀切”,不能一蹴而就。条件不成熟的应继续发挥“市管县”体制的积极作用,条件成熟应采取省管县的扁平化公共行政体制。改革要具有一定的弹性,能够兼收并纳地域型和城市型两类的政区,当地域型的县转变为市时,可以自然过渡,不会引起政区层级的变化。对层级不要刻意划一,要考虑到地区的特殊性。[70]

3、改革思路和步骤

多数学者认为,这项改革总体上可以分三个步骤进行:第一步,改革初期,在维持市对县行政领导地位不变情况下,实施省主要对试点县的财政进行直管,并适当下放经济管理权。第二步,改革中期,逐步实行市、县分治,重新定位市、县功能与职能,市、县由省直管。第三步,改革后期,在合理扩充县级职能,合理扩大市辖区基础上,撤销传统意义上具有管辖县行政、经济职能的地级市,实现省直管县。[71]有学者指出,实行省直管县体制后,市(省辖市)由广域型的行政建制转变为城市型的行政建制,其管理范围只是市区和郊区,而不再管理周边的广大农村区域。市(地)与县之间,不再具有领导与被领导的关系,而是一种平等、协商与合作的关系。[72]还有的学者提出,到2020年完成向行政体制的过渡。东部、中部和东北地区,基本实现由财政体制省直管县改为行政体制省直管县,西部少数县(市)实现行政体制省直管县,多数地方实行财政体制省直管县,部分乡镇政府可改为县政府的派出机构。[73]

(二)推进省管县改革的总体措施

1、加强省直管县改革的顶层设计和规划

有学者认为,直管县改革中存在的问题表面是扩权县(市)与省里、市里对接不好,沟通不好,对扩权政策掌握不够,用得不足、不活。实际上是缺乏顶层设计和规划,缺乏全国人大及其常委会、中央政府的充分授权,以及相关法律法规和政策实施细则。伴随着省直管县改革的深入,地方能自己探索的领域已所剩不多,从下往上改革的领域越来越少,需要从上往下改革的领域越来越多,如划分中央政府与地方政府的职能、进行必要的行政区划改革、省以下司法体制的改革、垂直部门领导体制改革等,均需要有权威的路线图。省直管县改革的顶层设计和规划,内含着中央对这项改革战略安排、系统设计、改革次序等。[74]

2、完善法律制度,为改革提供法律依据

主要有两个方面:一方面,规范省市县的权力。有学者认为,尽管我国宪法没有地级市,但长期以来按照中央—省—市—县—乡五级行政体制来建立各种相关制度,使地级市的管理权限在许多的法律、法规和政策性文件中已得到承认和体现。尤其是行政许可法实施以来,地级市政府部门的一些管理权限进一步得到明确,权力下放反而与现行法律、法规不符合。为此,应规范地级市的权力。[75]还有的学者建议,尽快制定《政府间关系法》或者相应的《中央与地方关系法》,从法律的角度明确市县的平等地位,都由省管辖。城市治理要职能专一,主要负责城市社区的管理,不再负责管理农村地区的职能;县级政府应收缩经济职能,主要转向社会服务、市场监管、公共产品供给、搞好环境治理、维护社会治安,[76]以便重新进行中国行政区划的科学划分。[77]有学者建议,尽快研究出台新的法律法规,进一步明确各级别行政权力,如财政权、人事任免权、社会事务权等权力的赋予权及使用权,构建省、市、县三者之间新的体制结构和运行模式,以此减少摩擦和内耗,推动省管县体制改革的顺利实施。[78]另一方面,出台效力层次更高的官方指导文件,增强推进省管县改革的行政效力压力。有学者认为,之所以省管县改革中出现这样或那样的问题,一个很重要的原因在于,目前推进省直管县财政改革只有一个财政部的部门指导性意见,而各省级政府作为推进省直管县的重要主体,与财政部行政级别相同,故此可以合理预期,财政部财预[2009]78号《关于推进省直接管理县财政改革的意见》的行政效力有限。[79]

3、必须重构政府间职能—结构—机构的关系

在行政管理中,职能、结构和机构是统一的整体。省管县改革必须与职能设置相结合,与机构改革相结合,与行政区域相结合,必然关系到省市县三级政府的职能结构与机构的调整。[80](1)有学者建议,应从整体上、自上而下地构建制度化分权体制,合理划分政府间的职责权限,用法律和制度来保障中央政府的权威性和各级地方政府的自主性,使地方政府逐渐从中央政府和上级政府的“代理机构”转化为地方公共利益的“合法代理者”,发展和维护地方公共利益,促进地方社会经济的发展。明确中央、省、市、县的职责。有学者指出,政府职能的纵向配置应遵循自上而下呈现出从宏观到微观的层级递减的趋势。中央主要集中在对全国性事务的宏观调控方面,政治性管理占主导地位,省级政府主要以管理职能为主,负责协调省级政府以下政府间关系,基层政府的主要职责是为居民提供必要的公共服务。省、市、县政府要结合实际,在全面履行职责的基础上,突出各层级政府履行职责的重点和各自应承担的责任,形成全面衔接、分工合理的职能体系。省级政府及所属部门应该集中力量履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监督的职责;市县政府的重点职责是贯彻执行中央和省制定的政策法规,促进本地区经济社会发展,完善社会保障体系和管理体系,加强公共服务体系建设。(2)在明确各级政府职责的基础上调整现有的机构设置。中央专有的事项由中央垂直管理,中央设立相应机构,并在地方设立派出机构。中央与地方相交叉的事项,可考虑坚持目前上下对口的机构设置,但需明确以哪一方的领导为主,以避免职责不清,互相推诿的现象发生。地方专有的事项根据需要因地制宜设置机构,上级无需设立类似的主管机构。[81]改变原先依据行政级别配置职能、设置机构和确定编制的方式,根据经济发展水平、人口规模和社会发展阶段等区域特点和发展,在政府职能的配置上赋予更大的自主权,科学设置机构和确定编制总数,并在核定的机构编制总数内由各级政府自行设置机构和分配编制。积极调整相关部门的人员力量配置,腾出人员编制充实加强市场监管、社会管理和公共服务部门力量。探索推行“大部制”,对现有部门中职能交叉、业务相近的机构及其职能进行整合,理顺和规范部门间的职责分工,推行政府事务综合管理。(3)在行政区划方面。一方面,适当地进行行政区划调整,将部分规模较小、区位相邻的县进行合并,有利于行政效率的提高和区域经济竞争力的增强。另一方面,从优化区域生产力布局的角度,将一些靠近中心城市的、发展水平较高的县(市)纳入地级市的城区,这有利于完善区域内


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