改革开放40年中国政府责任体制变革
2018-05-08 13:39  杨雪冬  《中共福建省委党校学报》(2018年01期) 浏览:628  评论:0

在当代中国,政府是一个广义的概念,指的是所有行使公共权力的党政部门,因此政府责任不仅是行政意义上的,更是政治意义上的。对于中国这个处于复合转型、多重变革的大国来说,政府应该承担什么样的责任,如何有效实现这些责任,直接关系到政治权力对经济社会发展的“反作用力”是正向的、还是负向的。改革开放40年来,中国的经济社会发展取得了令世界瞩目的成就。无论置于纵向的历史维度,还是横向的全球视野,都可以发现当代中国政府不仅高质量地完成了各国政府普遍承担的基本职责,而且还顺应经济社会发展需要,积极进取,不断拓展责任内容、调整责任结构、完善责任机制,构建出一套能发挥制度优势的政府责任体制。

笔者认为,在改革开放的推进过程中,政府责任的三要素(基本责任、履行责任的制度机制以及实现责任的能力)都发生了变化。政府所承担的基本责任,从以阶级斗争为纲转变为以经济建设为中心;政府履行责任的制度机制更加完善;政府实现责任的能力不断增强。根据中国政府责任发展的情况,提出两个基本判断:一是,从过程来看,中国政府责任处于从建设“回应性”政府向建设“责任性”政府的转变过程中;二是,就现状来看,中国政府处于无限责任与有限能力的冲突中。

人民、执政与使命型责任

约翰·阿克曼(John Ackerman)在总结国外各种关于政府责任的定义后说,对政府责任的界定取决于人们对国家作用的理解。关于当代中国政府职责定位的理解以及争论,充分说明了这点,并显示出中国拥有丰富的思想资源、制度资源、历史资源和实践资源。这些资源尽管来源多样,时有矛盾和排斥,但在国家作用上有强烈的共识,即认为国家是可以信任的“善”,而不是西方思想传统中“必要的恶”,国家应该主动承担更多的职责。

因此,中国各级政府要主动有为、积极担当,这不仅是法定要求,更是使命所系,尤其体现了执政党秉持的理念、对历史的态度和对现实问题的判断。

对政府责任观念的塑造是沿着四种逻辑线索展开的。

第一种是发展逻辑。认为政府责任要遵循发展规律。按照马克思主义的理论,要实现人的自由全面发展,就需要调节生产力与生产关系、经济基础与上层建筑这两对矛盾,政府则需要发挥“反作用力”,调整生产关系,改革上层建筑,为生产力的解放和发展创造更有利条件。按照这个逻辑,政府要围绕落后的生产力与人民不断增长的物质文化生活需要这对矛盾来塑造职责、履行责任、调整责任。

第二种是权力来源逻辑。认为权力来源于人民,要始终满足人民所需。权力来自人民,因此执政党反复强调要始终保持党和人民群众的血肉联系,实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。

第三种是历史逻辑。认为政府要有历史责任感,传承历史优秀传统,承担历史性任务。中国共产党的执政地位和中国所走的道路是历史的选择,各级政府官员要有历史责任感,明确历史定位,承担历史性责任,汲取历史经验。

第四种是制度逻辑。政府职能的发挥要实现制度优势。当代中国的制度是按照马克思主义这一人类最先进的理论体系,并适应中国国情设计出来的。党的领导是中国制度的本质特点,也是制度的优势所在。改革开放以来中国的发展取得巨大成就,充分证明了中国的制度优势,值得自信。

上述四种逻辑是共存的,共同型构出责任政府在当代中国的理想形象:即政府要有为担当,勤政务实,主动引领,改革(包括改革自身)创新,着眼长远。这样的责任政府形象带有强烈的道德诉求。

上述四种逻辑,在政府的使命性责任性定位上,方向是一致的,但在实际运行中,存在着相互矛盾。按照发展的逻辑,政府所承担的责任必然有取舍、分轻重,但是按照权力来源的逻辑,群众利益无小事,政府承担的责任则是全方位无遗漏的。按照历史的逻辑,中国政府履行的责任应该承续中国传统治国理政的经验做法。按照制度逻辑,当代中国制度设计是全新的、先进的。

按照发展的逻辑、制度的逻辑,政府责任应该是法定的,而按照权力来源的逻辑和历史的逻辑,政府责任则是由政治决定的。按照发展的逻辑、权力来源的逻辑,中国政府的责任履行机制、方式等可以借鉴国外的经验和做法,甚至与其他国家有很多的相似性,而按照历史的逻辑和制度的逻辑,中国政府对于责任的理解以及责任的具体履行机制、方式,必然带有鲜明的中国特色。

发展、开放与责任内容的调整扩充

政府责任内容增多、规模不断扩大,是目前为止各国政府发展的普遍特点,中国也不例外。当代中国政府责任内容的变化是执政党和国家主动应对改革开放后经济社会出现的一系列新变化新问题的结果。随着市场经济体制的建立、城市化工业化的快速推进、对外开放的不断深化,特别是新的经济社会问题的大量出现,政府责任相应地在对象、环境、重点指向等方面发生了巨大的变化。增加责任内容、调整责任结构,成为当代中国政府责任变化的基本特征。

具体而言,当代中国政府责任在内容上主要有以下几个变化。

第一,明确了责任政府是政府建设的目标。

2006年9月温家宝在“加强政府自身建设,推进政府管理创新”电视电话会议上的讲话中提出,要加快建立以行政首长为重点的行政问责制度,把行政问责与行政监察、审计监督结合起来,有责必问,有错必究,努力建设责任政府。至此,第一次正式提出了责任政府目标。

在现行体制下,中国的政府责任从来就是广义的和全过程的,因此责任政府建设不仅包括负责任的行政部门,还涵盖了所有行使公共权力的组织,包括党政部门和事业单位;不仅包括对行政执行结果的问责,还包括了决策、监督、考核等政府行为各个环节。

第二,各级政府承担的责任内容逐步增多。改革开放以来,中国的政府职能经历了从以政治职能为轴心整合经济社会职能到以经济职能为轴心整合政治与社会职能,再到以社会职能为轴心整合政治经济职能的两次转变,加之执政党对发展问题认识的深化、中国国际地位的变化,中国政府责任沿着对内和对外两个维度,都大大地拓展了。

1984年,在引入市场,改革计划经济体制六年之后,中共中央做出《关于经济体制改革的决定》。1992年,建立市场经济体制作为改革目标被明确下来。1993年中共中央做出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。至此,关于政府管理经济的职能的讨论基本结束。

2003年中共中央做出《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》可以看作是公共服务型政府的最初提法。2004年,建设“服务型政府”的目标被确定下来。

同时,政府责任向公共服务、社会管理等领域的转移可以通过国家财政支出的变化体现出来。

2013年开始,十八届党中央明确强调政府工作的重点要转向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义,提出要通过简政放权来解决政府与市场、政府与社会的关系,激发市场主体和社会主体的活力和创造力。

第三,中央与地方各自承担的责任在持续调整过程中不断提高制度化水平。发挥中央与地方两个积极性一直是改革追求的目标之一。下放权力是改革之初中央激发地方积极性的主要举措。但是,如果没有完善的制度安排,下放权力很容易出现“一放就乱”的结果,而权力上收,则会导致“一统就死”。为了解决这个集中体制下的权力难题,1987年党的十三大报告提出,要在保证全国政令统一的前提下,逐步划清中央和地方的职责,做到地方的事情地方管,中央的责任是提出大政方针和进行监督。1994年分税制改革后,中央与地方在税收分配上有了统一的制度安排,在财政支出责任划分上也更加清楚,地方政府几乎承担起当地社会经济发展和管理的全部责任,强化了地方政府的责任,也增加了工作的压力。

第四,随着中国国际地位的快速提升,政府也在主动承担更多的国际责任。

中国承担的国际责任主要有三种方式:一是对外经济技术援助。二是在联合国体系下按时交纳联合国会费,参加维和活动,在应对国际金融危机、气候变化、能源资源安全、粮食安全、公共卫生安全等全球性问题上做出承诺,采取措施。三是积极推动国际合作制度的完善和创新,通过这些制度性平台推动国际规则的修改制订、倡导新的合作理念、设计新的合作项目,为世界发展贡献中国方案。

机制、能力与责任的履行实现

有权必有责、有责要担当、用权受监督、失职要问责已经成为执政的理念,在法律规定和制度建设上有了更完备的保障。为了使各级政府及干部能更有效履行责任,中国也建立了一系列责任实现机制,形成了多种能力建设方式。这些责任机制和能力建设方式,也使得中国政府责任的实际实现方式带有了鲜明的中国特色。

本文将责任机制定义为上级部门为了确保下级部门完成上级交付的工作任务采取的工作方式和管理措施。这些责任机制绝大部分是向上负责型的,带有很强的行政命令色彩,有的还与党内要求紧密结合在一起,具有很强的政治性。

过去四十年来,影响比较大的责任机制主要有以下几种:

第一,“一票否决制”。“一票否决”通常运用于对下级政府或职能部门的年度评价,一旦某个任务没有达到上级要求,就会影响甚至无法参加全年各项工作的优秀评选。要避免在考核中被一票否决,地方政府及职能部门就必须在自己承担的多项职责和任务中排出优先顺序,调整行政资源的配置。这样就出现了各项工作要为列为“一票否决”的工作让路。

尽管许多地方干部对于“一票否决”的奖惩方式抱有一定的不满,学者也将其作为“压力型”体制的典型特征,并分析了其产生的危害,但是经过30多年的改革,这种督促责任完成的手段和方式并没有消失,反而有强化的趋势,成为各级地方政府以及政府职能部门贯彻命令、完成任务最“有效”的手段和方式,甚至被当作是实现执行力的一项制度。

第二,“一把手”负责制。尽管按照民主集中制原则,党政部门采取集体领导、分工负责的决策方式,但是在实际工作中,党政部门的首要领导,即所谓的“一把手”享有更大的决策权,甚至绝对的决策权。“一把手”的能力和素质对于一个地方的发展、一个部门的工作有着决定性的作用,也是中国改革开放取得巨大成就的重要因素。中共十八大后,对于“一把手”责任更加重视。领导干部承担的责任内容不断增加和具体化,主体责任“一岗双责”“第一责任人”“终身责任制”等责任方式涵盖了更多的领域。

第三,牵头负责制。许多政府事务,涉及到多个部门。牵头负责制针对的是跨部门问题的解决。牵头负责主要有两种方式:一种是领导牵头;另一种是部门牵头。在地方政府层面,领导牵头有两种形式:一种是常委牵头,根据常委会的分工,分管常委协调相关党政部门来处理跨部门问题;另一种是高层领导牵头,比如一些地方在组织大型建设项目时,除了要求常委牵头组织外,还要求人大、政协的主要领导负责牵头组织。牵头不仅有协调相关单位部门工作的责任,还要对整个工作的完成情况负责。随着改革的深入,对改革措施的系统性、整体性、协同性要求越来越高,牵头负责的重要性也越来越突出。

第四,以党内问责促政府责任。多数情况下,行政首长通常都是党组织的负责人,形成了党政一体化的格局。改革开放后,围绕着经济建设这个中心工作,政府部门管理的事务不仅数量在增加,而且专业性也在提升,由此造成了专业职能与政治功能之间的紧张关系。这一方面表现为党政领导人之间时常出现矛盾,影响到相互合作,甚至制约工作开展;另一方面表现为一些政府的党员领导干部身份弱化,以先做好业务工作为理由,漠视甚至破坏党内规矩和纪律。

“一岗双责”指 的是,每个领导岗位既要抓业务工作,也 要抓党风廉政建设。李克强在国务院廉政工作会议上说,党组( 党委)书 记要认真履行第一责任人责任,对 本部门本单位党风廉政建设负总责。其他成员要履行好“一岗双责”, 抓 好职责范围内和分管部门的党风廉政建设,做 到业务工作和廉政建设一起抓。不仅要抓好本部门自身的党风廉政建设,还要抓好下属单位和所管理的社会团体的党风廉政建设。

第五,责任清单。所谓“责任清单”指的是将行政部门依法承担的责任进行整理和公开,促使其能有效完成。“责任清单”总是与“权力清单”联系在一起,后者指的是将行政部门依法享有的规范和管理权力进行整理和公开,以划定其行动边界。

从各地的做法看,政府责任清单可分为独立型(如浙江省、河北省、山西省)和联单型(如安徽省、天津市、重庆市、陕西省)。独立型责任清单是将责任清单与权力清单分开,形成独立的清单;联单型责任清单是将责任清单与权力清单合并,通常是一张表,包括责任清单和权力清单两方面内容,有地方政府将之概括为“一表两单”。

第六,责任分担机制。随着市场体制的完善和社会力量的发展,政府有意识地把一些责任交还给和转移给企业和社会组织,以动员更多的社会资源解决公共问题,减轻政府的财政负担,弥补政府管理的不足。经济领域的改革首先是从放权给企业开始的,接着进行了政企分开改革,经过30多年的努力,各种产权类型的企业已经成为了市场的主体,基本实现了自主地位。

相比而言,社会组织的发育和发展比较缓慢,但它们的出现有效地分担了政府“无所不包”的责任,并且限制了政治力量的过度蔓延。经过长期的理论争论,政府对于社会组织的功能定位有了更加明确的界定。在社会管理体制中,社会组织发挥着协同的作用。在协商民主政治建设中,社会组织承担着民主协商的功能。

第七,能力建设机制。执政党一直都重视各级党政干部的能力建设,建立了较为完整的培训体系和标准明确的培养体系。改革开放后,从中央到县各级党校陆续建立,到2015年,全国共有省级党校34所,副省级党校15所,市地级党校360多所,县级党校近2500所,拥有近10万名教职工,另外不少党政部门、国有企业、高等学校、部队等也办了党校。此外,从中央到县还建立了主要培养政府干部的行政学院,在省级以上建立了专门培养统一战线人才的社会主义学院。

成本、激励与政府责任的挑战

政府要完成任何一项责任,都需要投入一定的资源。中国政府责任之所以不断扩展并得以实现,有赖于中国经济的高速稳定增长和执政党对政府责任的重视。经济增长为政府责任提供了较为雄厚且可持续的财力保障。执政党的重视,使得政府责任不单单是行政部门自身的责任,还是实现和提升体制整体绩效的基本要素,从而将政府责任从行政领域提升到更广泛的政治领域。

一旦某个责任具有政治意义,其完成过程就转变为动员过程,整个体制的运行效率大大提高。有关负责的政府或职能部门会调整资源和人员的分配方案,把资源和人员向这些任务倾斜,以保障它们的实现;来自下级或职能部门的抵触或不执行行为会得到一定程度的控制,以实现政令的统一。因为抵触或不执行会受到政治上的惩罚,有关负责人的“政治前途”将受到影响。

在提高责任实现效率的同时,“责任”的政治化在许多情况下也会产生不顾成本、缺乏可持续性的“形象工程”“政绩工程”,造成公共资源的滥用,甚至给所在地带来沉重的财政负担,造成金融风险隐患。各级干部普遍面临着责任内容不断增加,完成标准和难度不断提高的压力,很多时候要“五加二“白加黑”。在这种情况下,建立更为合理有效的激励机制越来越重要。激励的方式主要有四种:

一是理想信念。通过各种方式、持续不断的学习教育活动,提醒各级干部的党员身份、承担的历史使命,以激发他们的进取心和事业心。

二是绩效评估。绩效评估机制借鉴了西方国家的经验,首先是在个别地方政府和职能部门开始的,现在已经在全国范围推开。尽管还没有一个全国统一的绩效评估体系,但是各级的评估机制不断完善。许多政府职能部门建立了适应本部门特色的评估体系和机制,开展了系统内的评估。评估机制的运行更具有开放性,有了更广泛的社会参与。

三是工资待遇。尽管“高薪养廉”的提法一直没有得到正式的认可,但是改善干部工资待遇的努力并没有中断过。一方面通过中央出政策、地方筹资金的方式,来推动各地提高本地工资;另一方面采取差异化原则,提高特殊行业、特殊岗位的工资标准或补贴标准。与其他职业相比,干部作为公务员也享受着标准更高、更为完善的退休金、医疗保险等社会保障。

四是职级提拔。提拔是对各级干部最有效的激励。但是,采取什么样的标准、用什么样的方式来选拔干部、晋升干部,会有不同的激励效果。“德才兼备、以德为先”成为干部标准,组织部门承担着干部选拔晋升的管理工作。但是在实际运行中“一把手”说了算、黑箱操作,造成了少数人选少数人,“买官”“卖官”也流行起来“,带病上岗”和“带病提职”破坏了干部队伍的健康发展,并成为腐败问题蔓延加深的重要原因。

为了解决这些问题,执政党一直从两方面出发来改进干部的选拔提升。一方面是提高选拔提升的规范化制度化水平。例如先后制订了《深化干部人事制度改革纲要》《党政领导干部选拔任用工作条例》等制度,对于选拔提升的各个环节进行明确规定,严格整个流程和每个程序;另一方面是扩大民主,提高选拔提升工作的透明度、参与度和竞争性。例如新世纪以来,一些地方进行了竞争性选拔干部的尝试,探索了干部任免中的票决制等。这些制度化改进,目的是切实把德才兼备、实绩突出、群众公认、善于领导科学发展的优秀干部选拔到各级领导岗位上来,切实把各方面优秀人才集聚到党和国家各项事业中来。

在各级党政干部履职尽责的过程中,也出现了“消极腐败”问题,即名为负责,实为推诿懈怠。比如,许多地方在安排工作时层层、人人签订责任书、承诺书,看似落实了责任,但由于不顾客观实际,缺乏配套措施,造成了“层层压实责任”,实际上是“层层不负责任”。尤其是涉及到跨区域跨部门的责任,这种“铁路警察各管一段”的方式,导致了“有组织的不负责任”。

结论:不断厘定政府责任的限度

改革开放40年来,中国政府责任变化的基本特征是:在执政党自身变革的驱动下,政府承担的责任不断扩展丰富,实现责任的体制机制不断调整完善,政府的“公共性”更为明显。这些变化反映了“党—国—社会”三重关系的变化,基本顺应了中国经济社会发展的基本要求,并保障和维护了后者的健康快速发展,从而使政府改革与经济社会变革能够形成有效的、较为良性的互动。这是中国制度取得明显绩效的重要原因。

尽管中国政府承担的责任不断丰富,但是政府责任理念已经发生了重大转变。“全能政府”理念被扬弃。从中央到地方各级政府都清醒认识到,政府不仅没有权力,而且没有能力承担所有责任,成为“全责政府”。坚定依法治国决心,推动政企分开、政事分开、管办分开,发挥市场和社会的有效作用,成为历次政府机构和职能改革的主旋律。十八大以来着力推进的全面从严治党,以政治责任推动政府责任,大大强化了各地方、各部门、各行各业以及广大党员干部的政治意识、责任意识,扭转了“政令不畅”的局面,进而推动了中国政府责任体制的进一步变革。当然,以更具广延性(比如许多地方党委政府提倡的“纵向到底、横向到边”的、“全天候保姆式”的服务型基层党组织建设理念)的政治责任带动政府责任的变革路径,在实际运行中有使政府责任进一步泛化、政府责任边界再次变得模糊的趋势。如何清晰界定政治责任与政府责任的边界、如何在落实政治责任的同时厘定政府责任的边界,仍然是中国政府责任体制变革的一个开放性的问题。

承担更多的国际责任,是中国政府责任变化另一个值得注意的特征。经过40年的快速发展,中国已经从一个自然人口大国成为了一个综合国力强大的国际大国。承担更多的国际责任不仅符合国际道义,也能为自身发展创造更为有利的国际环境。尽管中国一直强调承担的国际责任要与自身能力和发展水平相适应,但近年来在许多国际事务上表现出强烈的进取心和主动性,投入了越来越多的资源。与此同时,如何平衡国内责任与国际责任,为国际责任的履行创造更良好的国内舆论环境变得艰巨起来。在这个意义上,厘定国际责任的限度与厘定国内责任的限度同样重要。


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