新公共治理理论及对中国公共服务绩效评估的影响
2018-05-18 22:51  包国宪 赵晓军  《上海行政学院学报》(2018年02期) 浏览:555  评论:0

那么,新公共治理究竟“新”在何处?本文从这一问题出发,对新公共治理范式从理论基础、资源分配机制、价值基础、系统结构、政府角色等方面与传统公共行政和新公共管理进行了比较。在此基础上,重点探究了在新公共治理理论下公共服务绩效评估在分析单位、评价维度和公共价值方面发生的变化,并对我国公共服务绩效评估变迁的可能性进行了分析。文章认为,新公共治理范式下公共服务绩效评估的分析单位由个体转为系统,关系绩效成为新的评价维度,政府绩效的合法性和公共价值成为新的关注焦点。我国政府改革为多元主体共同治理的格局奠定了一定的基础,但是系统绩效、关系绩效和公共价值还远未成为地方政府绩效评估的关注焦点。

新公共治理在何处

《新公共治理》(斯蒂芬·奥斯本著)一书并未对老式的公共治理进行界定,更没有从新旧公共治理对比的角度展开分析。在奥斯本看来,在过去的一个世纪里,尽管公共服务思潮不断翻新,但公共政策实施和公共服务提供只经历了三种主流体制的演变,分别是传统公共行政、新公共管理和新公共治理。

(一)理论基础:制度和网络理论

传统公共行政以伍德罗·威尔逊提出的政治-行政二分原则和马克斯·韦伯的官僚制理论为基础。传统公共行政正是建立在政治-行政二分和官僚制基础之上,强调规则,更多建立在技术理性而非价值理性基础之上的一种体制。它在20世纪上半叶经济、政治和社会面临激烈动荡和改革的时期,发挥着极为重要的作用。

新公共管理的理论基础是私营企业管理理论和公共选择理论。如果说传统公共行政以政治与行政的分离为核心特征的话,那么新公共管理则以公共部门和私人部门管理技术与方法的融合为核心特征。正如Wallace Sayre所言,从根本上来说,公共部门和私人部门在所有不重要的方面都是相似的。

新公共治理的理论基础是制度理论和网络理论。20世纪60年代以来,组织理论家开始关注组织和环境的交互影响,前期主要关注环境对组织的影响,后期开始关注组织对环境的改变和形塑。在新公共治理下,网络理论所暗含的民主而非专制、平等而非等级、协商而非命令、信任而非算计被融入和吸收,这与传统官僚制行政是大相径庭的。

(二)资源分配机制:网络和关系契约

等级制是传统公共行政的核心资源分配机制。传统公共行政聚焦于单一集权制的行政体系,政策的制定和实施的空间是一个垂直整合的封闭空间,通过权力和命令机制,使资源得以配置。

新公共管理的核心资源分配机制是竞争机制、价格机制和契约关系。在新公共管理下,政府与政府、政府与企业、政府与第三部门之间可以展开竞争。新公共管理将公共物品视为和私人物品一样的一种商品,主张用价格机制引导其配置,力图达到资源配置的最优化,改变政府垄断的低效率和浪费。

相比之下,新公共治理的资源分配机制是网络和关系契约。网络是一种不同于官僚制和市场的资源分配机制。新公共治理下网络治理的复杂性使得预测所有偶然因素进而使用契约进行限制的困难性明显增大,因此,建立在信任基础上的关系契约,而不是风险分析基础上的古典契约,成为网络合作的重要基础。

(三)价值基础:多元价值的共存

在奥斯本看来,传统公共行政的价值基础是公共部门精神(public sector ethos)。在英国,公共部门精神包括政治中立、忠诚、正直、廉洁、诚信、公共服务等。实际上,无论在西方国家还是东方国家、过去还是现在,公共部门精神都具有相似性。奥斯本在这里意于强调无论这一时期的价值如何多元,公共部门精神(而不是私人部门的价值)具有绝对的主导地位。

新公共管理强调的价值基础是市场化特征。在推行新公共管理的国家里,民营化、合同外包、内部市场、消费券等成为政府广泛推行的工具。政府希望借助这些工具提升政府效率、提高公民满意度、挽救信任危机。

新公共治理的价值基础是多元、分散和相互竞争的价值的共存。尽管网络中的不同主体或者不同联盟间的地位和权力可能并不完全对等,但是新公共治理力图通过主体间的协商来促进不同主体间的共识和合作。

(四)系统结构和政府角色的变化

传统公共行政的系统特征是单一主体构成的、等级控制的封闭结构,政府是公共服务提供的唯一主体。从权力运行方式来说,整个政府系统,无论是某一层级政府内部还是整个政府系统都呈现出自上而下的等级约束关系;从系统与外部环境的关系来看,内部取向和相对封闭是传统公共行政的主要特点。政府的角色是划桨,即政府基本垄断了公共服务的提供。

新公共管理的系统特征是多元主体构成的、管制式的开放结构。政府、企业和第三部门都是公共服务提供的主体;管制(regulation)而不是等级控制成为其主要特点,这种管制不仅体现在政府内部的自我管制和代理机构化,而且体现在政府与外部主体间的关系;政府开始从封闭走向开放,与政府外部的主体展开竞争或合作。在新公共管理下,政府的角色从划桨转为掌舵,政府只是把握方向,管制国家regulatory  state)也在这一时期成为流行的术语。

新公共治理的系统特征是多元主体构成的、网络式的开放结构。就新公共治理和新公共管理比较而言,在结构形式方面其区别也非常明显。新公共管理主体间的竞争性决定了其网络化结构的分散化和脆弱性,而新公共治理由于更加强调多元主体间的合作,其网络结构更加紧密和坚韧。新公共管理依然聚焦于单一组织的内部过程;而新公共治理则更多聚焦于组织之间的关系。在《新公共服务:服务而不是掌舵》中,登哈特夫妇认为:新公共治理下政府的角色应该是服务,而不是掌舵。

从关注焦点而言,传统公共行政聚焦于政治系统,新公共管理聚焦于组织,而新公共治理聚焦于组织及其所处的环境;从强调的重点而言,传统公共行政强调政策制定和实施,新公共管理强调组织资源和绩效的管理,而新公共治理则强调价值、意义和关系的协调。

新公共治理范式下公共服务绩效评估的变化

(一)绩效评估的分析单位:从个体到系统

无论是传统公共行政还是新公共管理,绩效评估的分析单位均局限于单个的组织。传统官僚制行政下的层级控制和部门分工加剧了政府内部在纵向和横向上的隔离,在绩效评估方面的体现便是只追求单个层级或单个部门的绩效最大化,而对于系统的思考和把控则更多寄希望于顶层人员。在新公共管理下,虽然服务提供主体已经从一元向多元发展、系统环境从封闭走向开放、政府角色从控制走向管制,但是竞争机制的使用依然加剧了服务组织之间的隔离。

尽管系统(或网络)由个体所组成,但是个体结果的达成并不等于系统绩效的实现。因此,网络主体在评估实施方面要突出个体绩效和系统绩效之间的关系。因此,着眼于系统绩效的评估,可能需要面对多重网络以及更多的利益相关者,相比以往,评估涉及的范围、系统思考的广度、相互学习的频率都需要有大幅度的提升。

(二)绩效评估维度的变化:对关系绩效的强调

在新公共治理的研究背景下,关系资本、关系营销、关系绩效、关系契约、关系技能(relational  skills)成为重要的学术术语。新公共治理下的关系不仅在主体上范围更广,而且在关系性质上也更为多样。从主体方面来讲,新公共治理重视公共服务提供主体之间的网络合作关系,甚至视顾客(或服务对象)为合作生产者;从主体结成的网络关系来说,可能存在主体关系趋于平等的网络;在内在机制上来说,新公共治理下的关系更强调合作和信任;从政府绩效评估的实践来看,合作、关系、信任、对话、承诺、整体等成为新的流行话语。

由于新公共治理背景下的这种关系可以有效地降低交易成本,挖掘公共价值,获取多样资源,满足多元利益相关者的需求,最终提升整个网络的绩效,因此,有关情境绩效的研究并不能弥补新公共治理下关系绩效研究的不足。

在这些少量的研究中,Stank等学者在借鉴服务质量概念模型的基础上对网络合作背景下关系绩效的构成要素进行了初步探索。他们将关系绩效解构为回应性(responsiveness)、保证性(assurance)和关怀性(empathy),并对关系绩效分别与运作绩效、成本绩效和顾客满意度的关系进行了分析。……总之,在新公共治理范式下,治理网络的有效性不仅取决于有形的产出绩效,也取决于无形的关系绩效。另外,需要指出的是,一定程度上来讲,关系绩效的实现并不是治理网络的终极价值追求,而只是实现终极价值的手段。

(三)绩效评估的价值基础:重视公共价值的生成和实现

从公共价值的生成来说,新公共治理范式下多元主体的参与更有利于确保公共价值在绩效评估过程的应用。传统公共行政范式下,哪些公共价值能否进入政府部门,政治家和民选官员起决定作用,但是如果精英或者制约精英的制度出现问题,其中的逻辑链条便会发生断裂,进而影响公共价值的实现和导致公共价值的供需矛盾。多元主体生成的公共价值不仅更具合法性,而且在新公共管理大力提倡绩效评估的文化下公共价值更容易得到实现。在新公共治理范式下,公共服务提供主体的多元性、公民参与空间的扩大、对相互间对话和学习的强调、信任关系的建立等都有利于公共价值的生成。

从公共价值的实现来说,新公共治理范式下的绩效评估将更有利于公共价值的实现。首先,由于新公共治理强调对整体系统而非个体的评价,像新公共管理范式下公共服务提供主体更多聚焦于个体效率得失而缺乏系统思考的做法已经不合时宜。其次,新公共治理范式下公民在操作层面和战略层面的全面和深度参与。而再次,在新公共治理影响下兴起的、公民深度参与的政府绩效评估形式都有利于公共价值在战略计划层面到执行层面的全面转化和实现,有利于减少公共价值在绩效管理过程中的偏离和冲突。

中国情境下公共服务绩效评估演变的可能

新公共治理更为关注资金使用的结果(outcome),聚焦于公共服务的长期效果、整体影响和公共价值实现,这与新公共管理下只关注短期利益的即时输出和竞争基础的个体绩效是不一样的。

(一)宏观环境:多元共治局面初步形成

从我国政市关系和政社关系的发展历程来看,尽管我国在经济自由度指标的世界排名还处于中等水平,民间力量在权力抗衡、经济独立性、参与自愿性和参与广度方面与发达国家还存在明显的差距,但是我国仍然为私营部门和民间团体对公共事务的参与保留了大量的空间。在这样的政策背景下,如果整个公共服务系统的绩效评估还是局限于合作系统中的单个个体的绩效(如政府部门的绩效或者承担公共服务的私人部门或者第三部门的绩效),那么最终产出的绩效可能只是个体绩效的最大化,而不是整个公共服务系统绩效的最大化。因此,新公共治理范式下建立在合作而非竞争基础上的多元共治,必然要求公共服务绩效评估聚焦于系统而非个体。

(二)微观环境:公共价值还远未成为地方政府绩效评估的核心话语

1)从绩效评估的系统观来说,我国的实践更多聚焦于内部系统。为了克服传统官僚制的部门割据局面,政府主要依赖上级、领导小组或战略管理工具重塑整体绩效。20世纪末开始,许多地方政府开始尝试在政府绩效评估中引入公民参与,涌现了大量诸如万人评议政府这样的政府绩效评估形式,但是从公民参与的深度、公民评价分数的比重、绩效结果的公开程度、公民评价的可持续性等方面分析来看,还远未达到新公共治理所要求的合作生产公共绩效的地步。

2)从绩效评估的维度来看,关系绩效还远未进入政府绩效评估制度化的视野。由于新公共治理反对建立在个体利益基础上的竞争,倡导建立在信任基础上的合作,因此,信任”“合作”“关系规范等成为反映关系绩效之状态维度的核心词汇。从全国各地制定的有关政府向社会力量购买公共服务的实施办法、实施意见或部分地区制定的相关绩效评价办法来看,竞争”“市场”“合同这些新公共管理运动的核心理念依然是政府政策文件中的高频词汇,而信任”“合作”“关系规范出现的频次则远远低于上述词汇。这说明在我国治理格局初步形成和探索的时期,合同管理依然是政府和社会力量合作的主要维系工具,而信任关系的建立以及信任基础上的深度合作则需要通过政府与社会力量的多次博弈才能形成。

3)从绩效评估的价值基础来看,公共价值在我国政府绩效评估中的基础性地位还未充分体现。实际上,我们从政府的政策、规划、目标、报告、领导人讲话内容中不仅可以抽取出大量抽象性的公共价值,包括效率、效益、公平、经济、自由、民主、平等、透明、稳定、法治、诚信等;也可以凝炼出众多具体性的公共价值,包括交通便利、环境保护、生活小康、公民参与、医疗实惠、教育优质等。然而,公共价值在政府绩效评估实践过程中的缺失体现在:公共价值还未成为政府绩效评估的核心理念。政府绩效评估过程与公共价值建构的过程并未有意识地进行融合。由于公共价值并未成为当下政府绩效评估的核心话语,公共价值的建构过程与政府绩效评估过程未能有机结合,使得政府生产的绩效在程序和内容上均面临合法性危机。

(三)国际视野:带有新公共治理范式印记的绩效评估并未成为主流评估模式

从国际经验来看,鉴于《新公共治理?》成书于英国,不妨了解一下英国公共部门的绩效评估。英国贝尔法斯特女王大学的Hyndman教授通过对45个政策文本或相关资料进行分析后指出,主导英国中央政府绩效评估实践的理论基础依然是新公共管理理论,而非新公共治理理论。从这一角度来讲,即使在公民社会相对发达、更易发展新公共治理的欧美国家中,带有新公共治理范式印记的绩效评估的未来发展和应用效果还有待时间的检验。

结语与展望

新公共治理是否是一个新的范式?斯蒂芬·奥斯本在《新公共治理?公共治理理论和实践方面的新观点》一文中从绩效评估的分析单位、绩效维度、公共价值三个方面对这一问题进行了思考。从分析单位来讲,新公共治理下的绩效评估聚焦于整个公共服务系统,而不是单个个体。新公共治理则对这种建立在个体绩效基础上的绩效评估进行了批判,从而使绩效评估回归到公共利益的系统绩效上。从绩效维度的变化来看,关系绩效成为新公共治理范式下新的关注焦点。新公共治理范式下的绩效评估则希望在关注结果的同时,重点探究多元主体建立在信任和合作基础上的关系绩效。从公共价值的角度来说,新公共治理范式下的绩效评估突出了公共价值的基础性地位。新公共治理下由于对作为合作生产者的公民的重视以及对整个公共服务系统的关注,使得绩效评估更加易于关注公共价值而不是私人价值,因而在程序和内容上都更具合法性。

在中国特色社会主义进入新时代、国家治理体系和治理能力现代化提上日程的新时期,为了克服竞争机制下个体的机会主义行为,对多元主体关系绩效的维护和实现需要成为一个新的焦点。为了保证绩效的合法性和绩效损失的减少,公共价值的建构过程应与绩效评估过程进行有机融合。

然而,新公共治理显然对提出了更高的要求,如果说新公共管理是力图将私人领域的经济人假设和个体主义方法论应用到公共领域的话,那么新公共治理则是在强调公共领域特殊性的基础上对这种假设和方法论的质疑和批判,使公共服务提供重新回归到的范畴内。


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