“大政府”的兴起:经济发展与政府转型
2018-06-05 15:54  焦长权,焦玉平  《开放时代》(2018年第3期) 浏览:685  评论:0

——中国政府公共收入水平研究报告(1980—2014)

20世纪80年代以来,中国政府在推动经济增长的同时,自身也发生了巨大变化。政府公共财政收支结构和规模的变化,就是其中一个比较关键的方面。分税制改革后,中国政府财政汲取效率和汲取能力大为增强,在短期内迈入了“大政府”时代,这使政府为社会提供公共品和公共服务的潜力大为增加,也对政府治理体系和治理能力提出了新的挑战。

一、问题与回顾

20世纪80年代以来,中国经济保持了长期高速增长,被学界称为“中国奇迹”。三十多年来,中国年均经济增长接近10%,国内生产总值(GDP)总量增长了一百多倍,经济总量跃居世界第二位,人均GDP也增长了一百来倍,由一个贫困国家迈入中等偏上收入国家的行列。

学界对中国经济奇迹的解释,有两种有代表性的理论学说:林毅夫等提出的“比较优势”理论(林毅夫等,1999)和钱颖一等提出的“地方政府竞争”假说(Qian & Weingast,1996,1997;Jin, Qian & Weingast, 2005)。二者都认为,政府行为在经济增长和转型中发挥了非常重要的作用,尤其是“地方政府竞争”理论,将中国经济高速增长的主要动力归因于地方政府之间的激烈竞争行为,而且这种竞争既是经济性的,更是政治性的,背后的根源在于“政治集权”和“经济分权”相结合所形成的官员“晋升锦标赛”体制(Blanchard & Shleifer,2001;Zhang, 2006;许成钢,2008;周黎安,2007)。理论界的这种观点基本得到了实践经验的证实,中国三十多年的经济增长主要是由政府主导推动的,市场的调节和发育也不是自生自发的,而是在政府的呵护下成长起来的。

中国政府在推动经济发展的同时,自身也发生了巨大变化,政府公共财政收支结构和规模的变化就是其中的一个重要方面。改革以前,从财政收支结构上看,中国政府收入的主体是国营企业上缴的利润,具有明显的“自产国家”(Campbell, 1996)的特征,政府支出的主体则是安排国营企业的再生产和投资新建国家项目。从中央与地方财政体制上看,虽然经历了多次“放权”实践,但都很快再次“收权”,长时期维持了高度集权的财政体制。

20世纪80年代至1993年,中国经济改革沿着“双轨制”迈进,公共财政收支结构也具有明显的“双轨制”特征。一方面,政府保留了部分计划/指令经济的特征,国营企业的利税仍然是政府收入的重要来源,政府支出中也有很大部分投入企业再生产和直接经济建设;另一方面,政府公共服务的职能也逐渐发育,财政支出中公共服务的内容日益增长,中央甚至试验专门针对政府这两种角色编制“两本”相对独立的预算,只是由于形势变化太快而未果。中央和地方之间采取了多种多样的“财政承包制”,地方政府获得了较大的财政自主权,政府和企业之间以及企业内部也采用了类似的“承包制”。“放权让利”式的改革在极大调动地方和企业的积极性的同时,也造成了一些较为严重的政治经济后果,最突出的表现是财政收入中“两个比重”①的快速下降,国家财政汲取能力和再分配能力迅速弱化(王绍光,1997;王绍光、胡鞍钢,1993)。

1994年的分税制改革,一举扭转了当时的财政困局。一方面,通过调整和统一中央与地方之间的税收/种分成结构,彻底解决了中央财政收入占比过低问题,大力强化了中央财政能力;另一方面,通过统一税率和征收方式,分设新的税务机关,厘清和规范了地方政府和企业之间的关系,消除了政府对企业的“地方保护主义”行为,大大提高了国家的财政汲取能力,也加速了全国统一市场的形成(周飞舟,2006)。

伴随中国经济长期稳定高速增长,分税制的体制效应得以充分释放。1994年至2014年政府历年一般公共预算收入增长速度均快于GDP增长速度,占GDP的比重也逐年提高,由1995年的10.4%(最低点)上升到了2014年的22.3%;其绝对量也从1994年的5200多亿元增长到了2014年的14万亿元,足足增长了二十多倍。同时,90年代中期以来,政府性基金预算收入和社保基金预算收入也快速增长。比如,政府性基金预算收入中的主体部分——国有土地出让收入由1998年的508亿元增长到了2014年的4.3万亿元,社保基金收入则由1994年的742亿元增长到了2014年的3.9万亿元。除此之外,国有资本经营收入也是政府收入的重要组成部分。一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算合称为政府“四本预算”。2014年“四本预算”收入合计达23.57万亿元,占GDP总量的37.45%,政府收入的绝对量及其占GDP的比重都已非常惊人。在目前的财政体制下,政府收入增速快于GDP增速的态势还会持续下去,一个市场经济背景下的“大政府”正在迅速成长起来。②

显然,20世纪80年代以来,从政府、市场间的关系上看,政府角色和行为机制发生了一场静悄悄的革命。中国政府由一个通过指令直接参与经济生产和要素配置的政府,逐渐向一个市场经济条件下提供公共品和公共服务的政府转变,同时由一个捉襟见肘的“穷政府”向一个“大政府”转型。在现代市场经济体制下,公共财政收支是政府参与经济分配、为社会提供公共品和公共服务以及调节经济秩序的主要工具。政府公共财政收支结构和规模的巨变,必然导致政府治理机制和行为逻辑的变化。

但是,就中国公共财政收支结构和规模这一基础性问题,学界并没有取得一个全面准确的认识。比如,经济学界对中国政府公共收支的一些权威研究③(文雁兵,2014;范子英、张军,2010;吕冰洋,2014;高凌云、毛日昇,2011),也往往仅以政府一般公共预算收入来衡量政府支出。这不仅严重低估了政府支出的实际规模,而且以之与西方政府支出和职能进行对比研究时有严重弊病。比如,中国政府的社会保障收支主要是以社保基金预算的方式单独运行,一般公共预算只是对社保基金进行一定的补充和提供部分其他类社会保障支出,而西方大多数国家政府支出的主体就是社会保障支出。以中国一般公共预算支出与西方国家政府支出进行对比,就是以一本只包括少部分社会保障职能的政府预算与一本以社会保障职能为主体的政府预算相比较,显然谬之千里。他们中的一些研究虽然注意到了一般公共预算收入的快速增长,并试图探索背后的机制和原因(吕冰洋,2014;文雁兵,2014),但由于仅以一般公共预算收入为基础来衡量全部财政收入,不仅在分析全国公共收支规模变化时有偏误,以此为基础来讨论地方政府的行为扩张更是偏差甚远,因为政府性基金和社保基金大部分都是由地方政府予以支出,在地方政府全口径公共支出中,一般公共预算支出所占比重基本都在50%以下。又比如,2016年年底理论界和实务界人士就中国宏观税负水平问题④展开了一场名为“死亡税率”的争论⑤,从争论各方的发言来看,大家对中国政府公共收入的规模和结构这一看似简单的问题,却无法达成共识。显然,对中国公共收入的结构和规模取得一个全面、准确的认识,对深化相关研究具有极为重要的基础性意义。

学界对这一问题的认识出现如此偏差的主要原因在于,中国公共财政体制一直处于调整和变动之中。尤其是公共预算体制,从1995年《预算法》颁布实施,到2015年新《预算法》施行,20年内发生了巨大变化,公共财政预算口径也在不断调整,目前仍然处于变化之中。本文尝试从公共财政体制变迁出发,对政府公共收入的结构和规模问题进行一个历时性考察,并对其政治经济意涵做出一定阐释。

二、“放权”与“让利”(1980—1993)

为增加经济活力,20世纪80年代中国政府开始施行以“放权让利”为核心的经济改革。从农村到城市,“承包制”是改革过程中普遍采用的办法。就财政体制而言,在中央和地方、政府和企业以及企业内部都大量使用了各种各样的“承包制”。

钱颖一等认为,“财政承包制”使地方政府在财政收支方面都获得了较大自主权,中国财政体制由此具有了西方“联邦式”财政体制的特征。但是,事实上,将中国财政体制的变革称为中央对地方的“分权”并不准确,因为中央与地方之间的“承包制”一直处于变动之中,甚至每年都在调整,并未形成一个规范、稳定的中央与地方之间的分权体制,而且中央始终保留了最终制定和变动规则的权力。更准确地说,中国的分权格局主要表现在财政支出即“事权”的分权方面,由于中央政府掌握着对收入即“财权”的控制权,这种分权本质上只是“事权”的下放和财权的部分下放,与其叫做“分权”,不如叫“放权”⑥更合适。(周飞舟,2012:2)“放权”除了指中央向地方“放权”外,还包括政府向企业和其他生产主体“放权”,让国有企业、农民家庭获得了一定的经营自主权。与“放权”相伴随的是“让利”,最典型的表现是地方向中央请求“减免税收”及相关“优惠政策”,也包括政府向企业和农民“让利”,降低国有企业利税、让企业留用部分利润用于员工福利,以及通过提高粮价和降低信贷利率的方式向农民“让利”,等等。可以说,在中国形成了一个近乎“共识”的改革思路:改革=放权让利=优惠政策=减免税,深化改革=进一步放权让利=更多的优惠政策=更多的减免税。据统计,1978年至1988年全国财政减免税共485.5亿元,而事实上还远远不止此数。(王绍光、胡鞍钢,1993:86)

“放权让利”式改革在一定程度上释放了经济活力,让地方、企业和民众获得了“休养生息”的机会。最典型的就是农村的“家庭联产承包责任制”改革,使农民重新获得了经营自主权,配合以提高粮价等优惠政策,农民负担得以减轻,农村出现了短暂繁荣。同时,在各种“优惠政策”的支持下,地方经济发展也得以提速,企业焕发了部分活力,职工生活也得到一定改善。而且,“承包制”施行初期,在增强地方经济活力的同时,也增加了中央财政实力,缓解了改革初期的财政紧张局面。⑦

但是,“放权让利”式改革的全面展开很快引起了一系列严重政治经济后果,最突出的表现是财政收入中“两个比重”的迅速降低,国家财政汲取能力迅速下降,中央财政调控能力极度弱化⑧。分税制改革前夕,朱镕基直接指出:“现在,中央财政已经到了非常困难的境地了”,“一个很软弱的、濒临危机的财政是不能支持国民经济快速、健康发展的,也不可能保持社会稳定”。(朱镕基,2011b:82-83)显然,“两个比重”这一指标具有极为重要的政治经济意涵,分税制改革最直接的目标就是要逐步提高“两个比重”,尤其是中央财政调控能力。

王绍光、胡鞍钢等学者指出,国家财政汲取能力是国家能力的最主要部分,是维持国家自主性的最重要保障,国家财政汲取能力的迅速下降(尤其是中央政府汲取能力过低)严重威胁着政治经济稳定,甚至有造成国家分裂的危险。(王绍光、胡鞍钢,1993:188)

他们关于“两个比重”的分析还需进一步深化。一方面,中央财政收入占全国财政收入的比重快速下降,严重威胁了中央权威和宏观调控能力,当时中央政府的财政困境最清楚地反映了这一问题。但是,关于全国财政总收入占GDP的比重,问题就要复杂很多。王绍光、胡鞍钢主要从预算内财政收入占GDP的比重这一指标进行分析⑨,而预算内收入只是政府财政收入的一部分,还有规模很大的部分是预算外收入。

1949年以来,预算外收入在我国政府运行中一直存在⑩,尤其是改革开放之后,其规模迅速膨胀,占GDP的比重也快速上升。1980年全国预算外收入为557亿元,到1992年增加到了3800多亿元(见图1),其增长速度远高于预算内财政收入增长速度。80年代初,预算外收入占GDP的比重在12%左右,此后很快上升到了15%以上,1991年、1992年预算外收入占GDP比重甚至超过了预算内收入(见图2)。

预算外资金构成也在不断变化。1980年至1992年国有企业和主管部门收入是预算外资金的主体,占预算外资金总量的80%左右,其余约20%由行政事业性收费组成(见图3)。1993年国企大规模改革启动之后,折旧基金和税后留用资金11不再作为预算外资金管理,使预算外资金由1992年的3800多亿元下降到了1993年的1400多亿元,其占GDP的比重也由14%下降到了4%(见图2)。此后,国家不断对预算外收入进行规范,逐步纳入预算内管理,2011年最终取消了预算外收入。

预算外资金也没有将其他各种混杂收入全部纳入进来,还有许多被称为“非预算资金”的收入。这些非预算资金属于既“不列收”也“不列支”的“账外账”,是各地方、各部门的“自收自支”资金,长期游离于政府预算管理之外,结果导致地方政府也不清楚自己的总收入和总支出。比如,在很长时间内,地方土地出让收入、乡镇统筹自筹收入等就属于典型的非预算资金。分税制改革前,朱镕基带领国务院各部委到广东“算账”,双方发生了分歧,最大的问题也是“账外账”。朱镕基说:“那天,我同叶选平同志谈的也主要是这个问题,他说他也搞不清楚,下面究竟收了多少钱”,“算账时,说来说去说不清楚就是这一块”。朱镕基提出的解决办法是:“在第一年保持地方的既得利益,不要去抠总收入、总支出是多少,算不清楚,恐怕连省里自己都搞不清楚,现在,不列收也不列支的东西多得很,怎么算得过来呢?”“最简单的计算办法,是增值税中央拿四分之三,第一年从中扣掉广东原来财政递增包干时上缴给中央的部分,余数全部返还,第二年把上一年的返还基数,乘上一个系数后予以返还,以后逐年类推”,“总收入、总支出是你们的‘隐私’,我不想过问,我只管中央拿多少、最后给你们返还多少”。(朱镕基,2011a:362-365)

因此,若将预算外收入、非预算收入纳入分析,王绍光等关于财政收入占GDP比重的分析就有失准确。80年代初期,政府全口径财政收入(预算内+预算外)占GDP的比重还在不断上升,多年维持在36%—39%之间,1986年才开始迅速下降,但即使到1992年仍然达到了27%(见图2)。1993年预算外收入占GDP的比重陡然下降10个百分点,使政府全口径财政收入占GDP的比重也陡然下降,但这主要是由统计口径调整造成的。同时,若将大量非预算收入也考虑进来,政府全口径财政收入占GDP的比重还将更高,分税制改革前夕应该在30%左右,王绍光等学者的分析严重低估了这一比重。

由此可见,虽然“放权让利”式改革确实给企业和民众让了一部分“利”,政府的财政汲取能力也确实有所下降,但即使是分税制改革前夕,中国政府汲取的财政收入规模及其占GDP的比重,比王绍光等估计的明显要高出很多。

“财政承包制”所带来的问题,与其说是“让利”导致了政府财政汲取能力的严重下降,不如说是“放权”导致了严重的“分散”和“混乱”。说其“分散”,主要是指放权后中央财政能力的急速弱化,致使中央财政到了“难以为继”的境地。说其“混乱”,主要表现在公共财政收支两端的无序。在财政收入方面,税收体系混杂,极度不统一和不规范,基金杂费层出不穷,政府中没有任何人能说清楚到底有多少种税收和收费项目12;在财政支出方面,政府缺乏一个集中统一的预算分配机构,各部门都掌握大量“坐收坐支”资金,到处都是“小金库”,导致财政资金管理和使用效率极为低下。这种“放权”导致的混乱状况,越到基层越是严重,最极端的就是20世纪90年代农村基层政权的状况。他们向农民收取大量的统筹自筹费用,即通常所说的“三提五统”和集资摊派,其规模庞大,构成复杂,长期属于非预算收入范畴,以至于中央和地方政府都无法弄清这部分资金的规模,也无法准确把握农民负担的实际水平,最终在短期内造成了“三农危机”。

因此,“放权让利”式的改革,最主要还是造成了一种“放权”效果。由于“放权”后缺乏有效监督,地方政府行为很快走向了混乱无序状态。换句话说,政府财政收入占GDP比重的迅速下降只是其表面效应,更深层的问题是政府财政汲取效率的下降,政府实际占有国民收入的规模和比重并不小,但由于混乱无序的财政收支体制,导致财政汲取收入和安排支出的效率都很低,财政资金在政府运行过程中大量耗散,形成了典型的“内卷化”效应(杜赞奇,2006)。

分税制改革从规范财政收入体制入手,一举扭转了中央和地方之间的财政关系,初步厘清了政府和企业关系,但是仍然未能彻底改变因“放权”导致的混乱无序问题。分税制之后的一系列财税体制改革13,尤其是通过公共预算体制改革,进一步硬化预算约束和规范政府行为,公共财政收支领域的分散混乱问题才得以初步解决。

三、政府的“四本预算”

目前,我国政府共有“四本预算”:一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算。下面对政府“四本预算”收入分别进行分析,以厘清政府全口径财政收入的结构与规模。

(一)一般公共预算

一般公共预算收入即通常所说的政府财政收入,属于“小财政”范畴。伴随经济长期稳定快速增长,分税制的体制效应得以充分释放,一般公共预算收入快速增长。1994年以来,一般公共预算收入多年平均增长速度在15%以上,均快于历年GDP增长速度,每年平均高出5个百分点左右(见图4)。一般公共预算收入总量由1994年的5200多亿元增长到了2014年的14万亿元,足足增长了二十多倍。一般公共预算收入占GDP的比重也稳步上升,由1995年的10.4%(最低点)上升到了2014年的22.3%,平均每年上升0.5个百分点以上(见图5)。

一般公共预算收入以税收收入为主体,具有最强的公共性。1994年至2005年税收收入占一般公共预算收入比重一直在90%以上,2006年之后,由于不断将预算外收入(非税收入)纳入一般公共预算之中,税收收入占比略有下降,但仍然维持在85%以上。由于税收收入具有最强的公共性,不像非税收入在支出上或多或少具有一定的限制性和专用性,因此一般公共预算收入在支出预算安排时具有最强的自主性。同时,与非税收入相比,税收收入的增长也具有最强的稳定性,是公共财政收入中最有保障的一类收入。因此,税收收入占比的高低往往是公共财政收入质量的一个重要指标。

(二)政府性基金预算

政府性基金是一种“专款专用”性质的资金,包括各种基金、附加和专项收费等。政府性基金并不是中国特有的财政工具,国外一般将其称为目的税或专用税(earmarked taxes),是政府为提供特定服务而筹集资金的一种税收工具(Blackwell, Crotts, Litvin and Styles, 2006:212)。

我国政府性基金最初起源于改革开放前的农(牧)业税附加、城市公用事业附加和育林基金。20世纪80年代以来,政府性基金的种类日益杂多,甚至和政府“三乱”(乱收费、乱罚款、乱摊派)混淆起来。高峰时期,全国有各类政府性基金500多项14,其中仅有40多项是经国务院或财政部批准设立的。1995年、1998年、2002年中央曾三次大规模清理整顿政府性基金,取消了大量不合法、不合理基金项目,并明确指出政府性基金只能由财政部审批,重要的基金由国务院直接审批,地方政府无权设立(审批)基金项目。2002年起,中央要求政府性基金全部纳入财政预算,并自2004年起每年由财政部发布《全国政府性基金项目目录》。2014年全国仍然有45项政府性基金项目,涉及交通、水利、能源、文化等多方面。

1997年至2006年政府性基金预算收入从1500多亿元增长到了6800多亿元,占GDP的比重一直在15%—18%之间。2007年起国家将土地出让金纳入政府性基金预算,政府性基金预算收入规模一次性扩大了好几倍,2007年达到2.6万亿元,之后不断波动增长,2014年高达5.4万亿元,占一般公共预算收入的比重也急速增加,基本维持在40%上下(见图6)。

国有土地出让金在政府性基金收入中占绝对主体地位,2007年以来其占政府性基金收入的比重基本都在75%以上,有些年份甚至超过90%(见表1)。国有土地出让金本质上是政府代表土地所有者转让土地使用权而收取的一种长期性租金,是对未来数十年15土地使用租金的一次性收取。

虽然20世纪90年代初我国即确立了国有土地的有偿使用制度,但土地出让收入并未在短期内迅猛增长。这主要与不同的土地出让方式有关。城市建设中的公益性、公共性建设用地一般由政府无偿划拨供应,工业、商住用地才采取有偿出让方式。地方政府为了大力招商引资,往往以低地价,甚至零地价的方式将工业用地协议出让给工业企业, 90年代以来一直如此,2014年国务院还发文禁止政府“以优惠价格或零地价出让土地”16进行招商引资。商住用地才是政府获取大量土地出让收入的真正来源,这又与三方面因素的持续推动有关。

首先,国务院1998年颁发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》17,明确提出以“取消福利分房,实现居民住宅货币化、私有化”为核心的城镇住房制度改革。在中国实施了近半个世纪的福利分房制度很快终结,住房供给的“市场化”催生了巨大的房地产消费需求。当然,这也是伴随中国城市化进程的一个必然结果。改革开放初期,中国城市改革和发展重点在于产业化,国企改革和招商引资是背后的关键主题。随着90年代的经济发展,城市化落后于产业化的问题已经成为制约经济增长的瓶颈,基础设施落后、住房紧张等严重制约了经济发展和市民生活的改善。1998年“住房市场化”改革之后,城市房地产业迅速成长起来,政府通过高地价出让商住用地以获取城市基础设施建设和招商引资的资本。2000年之后更是将土地、财政、金融三项因素紧密结合起来,通过土地抵押、财政注资、金融融资互相配合来撬动巨量资金进入城市建设和经济发展,形成了一个内在循环的“三位一体”模式(周飞舟,2007)。

其次,1994年的分税制改革导致了“财权层层上移、事权层层下放”的结果,地方政府普遍陷入了一定程度的财政困难。在中西部地区,地方政府最终将财政压力传导到了基层政权和农民身上,农民负担在90年代中后期急速增长,最终以中央在新世纪果断取消农业税而结束。在东部地区,地方政府则转向了“以地生财”,1998年的住房“市场化”改革,正好给地方政府通过“经营土地”以“经营城市”创造了机会,“土地财政”立即成为东部地区地方政府的“第二财政”。“经营土地”的浪潮还迅速由东部地区席卷到中西部地区,成为地方政府发展经济和汲取财政的主要路径。

最后,土地出让制度的进一步规范防止了土地出让收入的大量流失。虽然中央于90年代初确立了国有土地出让使用制度,但是由于土地出让金管理制度相当混乱,土地出让收入的流失非常普遍。1994年之前,土地出让收入由土地部门“坐收坐支”,地方财政部门都不知道本地土地出让收入的具体情况。1994年通过的《中华人民共和国房地产管理法》规定,出让金全部上缴财政。1995年6月国务院通知要求出让金作为专项基金,实行“收支两条线”管理,但其执行情况仍然不理想,出让金的绝大部分仍然在财政体制“外部循环”,其使用情况全国各地连最基本的数据都没有。在这种情况下,有些地方领导以“条子出让”的方式“批发地皮”,土地出让收入严重流失。

1998年国土资源部正式成立,同年颁布了修订后的《中华人民共和国土地管理法》,这对规范土地出让制度起到了很大作用。自1998年起,各省市才有了对本省土地出让收入的年度规范统计。1999年国土资源部下发了《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》,严格限定了行政划拨供地和协议出让土地的范围,并再次强调限定了协议出让土地使用权的最低价格。2002年国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,明确提出自2002年7月1日起经营性国有土地使用权出让必须采取招标拍卖挂牌方式,禁止经营性用地沿用多年的协议出让方式。2003年、2004年国土资源部和监察部又先后联合下发了《关于开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监督工作方案的通知》《关于继续开展经营性土地使用权招拍挂出让情况执法监督工作的通知》两份重要文件,规定了协议出让经营性土地的最后期限,并要求各地必须在2004年8月31日前将经营性土地历史遗留问题处理完毕。通过这一系列的制度约束,国有土地出让制度大为规范。

同时,国家对土地出让金的预算管理也日益规范,自2007年起土地出让金全部纳入政府性基金预算管理。1998年之前,全国各地土地出让金基本处于土地部门“坐收坐支”状态,即“非预算”状态,因此连基本的统计数据都不完全;1998年至2006年土地出让金按照财政专户预算管理,由土地部门收缴,上交到财政部门的预算专户管理,2007年开始才正式纳入政府性基金预算管理。

在这种体制变迁的背景下,1990年至2000年大部分年份土地出让金都在500亿元上下;2000年之后伴随城市化的快速发展和房地产业的繁荣,土地出让金呈现井喷式增长,由2001年刚过1000亿元增长到了2014年的4.3万亿元,2000年至2014年土地出让金总额高达23.94万亿元(见图7)。

(三)社保基金预算

社会保险基金主要包括五项基金(俗称“五险”):养老、失业、医疗、工伤和生育保险。在西方国家,社会保险基金主要通过社保税来征收,我国则通过社会保险费来筹集资金。现代社会保障制度在我国的建立,是在国企改革的进程中逐步完成的。

20世纪80年代中后期,中央在进行国企经营体制改革之时就开始探索退休费用社会统筹试点和国企职工待业保险试点。1993年中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,把建立社会保障制度作为社会主义市场经济基本框架的五个组成部分之一,明确了我国社会保障体系的基本内容。随后,城镇社会保障制度改革按照中共十四届三中全会确定的目标、任务和基本原则展开,重点是养老保险、医疗保险和失业保险制度,目标是建立一套适应社会主义市场经济要求的社会保障制度。1994年之后,我国国企改革大力推进,相应的社会保障体系初步建立起来。

2000年之后,国务院进一步将社会保障体系由覆盖国有企业为主推广到覆盖城镇其他市场主体从业人员。至此,主要覆盖城市居民的以“五险”为基础的社会保障体系得以建立,中共十七大报告进一步提出了“到2020年覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”的目标。在这种情况下,我国社保基金收入自1990年以来,尤其是1995年后快速增长,2007年首次突破1万亿元,2014年则达到了3.9万亿元(见图8)。2005年以来,在“五险”之中养老保险是主体,占总量的60%以上,医疗保险次之,占总量的20%以上,其他三类保险金额相对较小(见图9)。

王绍光在进行了系统性研究之后也发现,2000年之后中国社会保障体系得到了突飞猛进的发展,中国在短期内走出了“低福利”国家的门槛,在某些方面已经非常“超前”(王绍光,2013)。目前,这种相对“超前”的一个后果,就是社会保障费用相对于工资的缴存比率过高18,成了市场主体的很大负担。2014年我国养老、医疗、失业、工伤、生育五项社保的缴费比重,企业为29.8%,个人为11%左右,合计接近工资的41%,再加上住房公积金,这个比重接近60%。

以北京市为例,2014年北京市“五险一金”企业缴存部分占比达到44.1%,个人为22.2%,合计费率为66.3%。假设一名员工的税前工资10000元,在扣除各类社会保险及其所得税之后,每月能够拿到手的工资是7454元。企业实际支出了14410元,企业缴纳的社保金额约为4410元,个人支付2223元,两项合计缴纳6633元,是税前工资的66.3%,税后工资的89%。企业需要负担的金额,几乎是到员工个人手中工资的两倍。19

如此高比率的社会保障费,超过了绝大多数经济合作与发展组织国家,成了企业很重的负担。2015年开始,国务院先后出台了一些政策,适度降低部分社保费用的缴存比例。目前社保费用中缴存最大的两项是养老和医疗保险,由于均面临严重的收支压力,能否顺利降费仍然有待观察。

(四)国有资本经营预算

国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。早在1993年,《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要建立国有资产经营预算。2003年,《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要建立国有资本经营预算制度。1994年至2008年国企只缴税不缴利润,这主要是90年代中期国企经营困难,国家因此取消了国企上缴利润。随着国企经营状况的好转和营利能力的增强,国家重新向其收缴利润合情合理(马骏,2011)。当然,国有资本经营预算收入还包括其他一些国有资本经营收益,但国企利润是其中的主体部分。

2007年至2014年全国国有资本经营预算由139.9亿元增长到了2023.44亿元(见表2),但总体来看,目前国有资本经营预算的规模还太小,与政府实际掌握的国有资本经营收益有很大差距,一些地方国有资本经营预算还未真正建立起来。比如,2015年地方国有资本经营收入年初预算1300亿元,但年底仅完成690.76亿元。进一步加强国有资本经营预算,尤其是地方国有资本经营预算,是完善政府公共预算的必由之路。

四、“大政府”的兴起

从国际上来看,政府公共财政收入一般分为三部分:税收收入、非税收入和赠与收入。20其中,税收收入又包括狭义的税收收入和社保基金收入(社保税收入),赠与收入指国际间的赠与和政府间的转移支付收入。因此,与国际标准相比,中国除一般公共预算收入中的税收收入外,其他三本预算都是典型的非税收入,一般公共预算收入即通常所称的公共财政收入,属于“小财政”范畴,“四本预算”合计属于“大财政”范畴,能更加准确地反映政府财政收入规模。

从“大财政”范畴统计(见表3),1994年以来政府财政收入的规模增长非常快,由1994年8400多亿元增长到了2014年的23.57万亿元,20年内足足增长了近三十倍。相对于GDP的快速增长,政府财政收入增速更快,占GDP的比重也逐年提高,由1995年的16.43%(最低点)增长到了2014年的37.45%(见图10),年均提高约两个百分点。

事实上,“四本预算”合计仍然低估了政府财政收入的实际规模。主要原因有以下三方面:

首先,仍然有少量政府收入未纳入“四本预算”之中。例如,新型农村合作医疗基金中的农民自筹资金属于典型的“大社会保障”范畴,应纳入社保基金预算,但目前并未纳入,近几年每年资金都超过了1000亿元21。又如,性质相对比较特殊的住房公积金22,也是典型的“大社会保障”范畴,中国在20世纪90年代中后期进行住房体制改革的过程中逐步建立了住房公积金制度,2003年以来年度缴存额占GDP的比重就超过了1%(见表4),自2012年起超过了2%,2015年全国年度缴存额达到1.45万亿元,目前也未纳入“四本预算”之中。再如,城乡社会养老保险基金23中的个人自筹部分,最近几年每年筹资金额也在2000亿元左右,亦未纳入统计。

其次,国有资本经营预算规模太小。2014年全国国有资本经营预算收入仅2000亿元,且主要是中央国有资本经营预算,有些地方还没有实质性建立,纳入预算的国有资本经营收益只是政府实际拥有的国有资本经营所得的小部分。

最后,目前政府公共预决算仍然存在一些缺陷,部门预算收入中仍然未将部分部门自有收入纳入预算管理,但最终纳入了部门决算。比如,根据《中国会计年鉴》对全国75.33万户行政事业预算单位的决算统计,这些单位除财政拨款收入外,还有事业收入25991.95亿元(主要是教育、医疗部门的自有收入),经营收入1612.78亿元,附属单位上缴收入69.1亿元,其他收入7143.52亿元。24这些收入虽然没有纳入部门预算,但也是政府部门和预算单位的实际财政收入,在部门决算时已经反映出来。举个典型的例子,大学内各院系通过开办培训班等获得的收入就属于教育部门事业收入范畴,它在国家一般公共预算收入中未能体现出来,但在教育部门的部门决算中还是存在的,也是教育部门实际的公共收支范围。若加上这部分隐蔽财政收入,2014年政府财政收入占GDP的比重就超过了40%。

对政府公共收入规模的核算,尤其是在进行国际比较的时候,有一种观点认为中国的土地出让收入不应该纳入其中。比如,财政部认为,根据国际货币基金组织《政府财政统计手册(2001)》的定义,国有土地出让行为是一种非生产性资产的交易,结果只是政府土地资产的减少和货币资金的增加,并不带来政府净资产的变化,不增加政府的权益(财政部,2015:58),因而不宜计作财政收入。这种说法似是而非,主要是对国有土地出让收入本质的理解有偏差。一方面,我国城市土地属于国家所有,土地出让金只是政府代表土地所有者对土地使用权转让一次性收取的租金,因此至少在目前的法律框架下,政府的土地资产并未减少。也就是说,虽然我们经常将地方政府的土地出让收入称为“卖地收入”,但其本质是“租”而不是“卖”,从这个角度讲,土地出让收入是一种特殊的国有资本经营收入。另一方面,国有土地出让收入的实质来源主要是工业化、城市化所引起的土地增值收益,政府主要通过收取土地出让金(还包括其他税费)的方式来获取这部分土地增值收益(或曰“涨价归公”)。因此,政府收入土地出让金虽然从法律上看并未导致国际货币基金组织所说的“土地资产的减少”,但确实导致了政府“货币资金的增加”,其来源主要是工业化、城市化所带来的土地极差地租。在国外,政府针对土地极差地租,也会以土地税、房产税等税收工具将很大部分增值收益纳入公共财政,只是中国以土地出让金为主要政策工具而已。因此,国有土地出让收入理应纳入政府公共财政核算范围。

针对国有土地出让收入,还有一种更为务实的观点认为,土地出让收入的“毛收入”不应全部纳入政府“大财政”范畴之内,应将土地出让收入扣除征地拆迁成本之后的“净收入”纳入广义政府收入核算。这种观点有一定道理,国外从土地增值收益中征收的各种税收即典型的“净收益”。但是,若细致辨析当前中国政府的行为角色和公共支出构成,则将土地出让收入全部纳入政府广义财政收入也是合理的。具体来说,中国政府当前公共支出仍然是经济建设支出和公共服务支出的“双强”格局,即政府仍然扮演着经济建设参与者和公共服务提供者的双重角色。20世纪80年代初,经济建设支出占政府财政支出的比重接近60%,此后逐步下降,但到2006年仍然达到了26.6%,252008年经济危机之后,政府采取大规模投资的方式直接刺激经济,经济建设支出占比又进一步回升(李文军,2013)。在经济建设支出占政府财政支出较高比重的情况下,即使是以税收为主体的一般公共预算收入,也会有不少资金直接安排到经济建设和投资活动中,土地出让金中有部分支出用于支付土地开发的成本,也就可以理解了。或者说,土地出让金用于土地开发活动的支出,形成了对一般公共预算的“替代效应”。也就是说,即使没有土地出让收入,政府在承担类似于土地开发等经济角色时,也不得不从一般公共预算收入中安排这部分支出,这是由政府的双重行动角色决定的。因此,当前将土地出让收入全部纳入政府广义财政收入范畴是合理的。

当然,“四本预算”合计中也有小部分重复计算问题,主要是政府每年都会从一般公共预算收入中安排一定财政资金补充入社保基金,同时也会从政府性基金预算和国有资本经营预算收入中调动少量资金进入一般公共预算。比如,2014年“四本预算”合计中重复计算的资金共8769.2亿元,占GDP的比重为1.4%(财政部,2015:59)。总体而言,“四本预算”中重复计算的部分每年占GDP的比重都在1%—1.5%,要准确核算政府公共收入规模,应该将这一重复部分予以剔除。

综合考虑,“四本预算”中虽然有部分重复计算,但仍然低估了政府公共收入的实际规模。2014年政府公共收入占GDP的实际比重可能接近甚至超过了40%。显然,中国政府公共收入的绝对规模及其占GDP的比重已经非常惊人,在当前的财政体制下,政府公共收入增长速度快于GDP增长速度的态势还会持续下去,一个市场经济条件下的“大政府”已经成长起来。

五、国际比较

从国际上看,西方国家的政府支出规模在过去一个多世纪演绎了一条清晰的曲线。19世纪末,西方自由主义思想盛行,亚当·斯密的“看不见的手”发挥着主导作用,政府只是市场运行的“守夜人”,承担着非常有限的职能。据坦齐等人的研究(见表5),1870年前后西方主要国家26政府支出占国内生产总值的平均比重仅为10.7%,其中美国为7.3%,英国为9.4%。进入20世纪,受两次世界大战影响,各国军费攀升,政府支出在20世纪早期增长较快,1920年第一次世界大战结束时各国政府支出占GDP的平均比重比1913年增加了6个百分点;1937年各国政府支出平均比重达22.8%。1937年至1960年“公共支出占GDP的比重以较慢的速度增长,而且其中的大部分与国防(军事)支出有关,二战期间和二战以后尤其如此,公共支出占GDP的平均比重从1937年的22.8%上升到了1960年的27.9%”(坦齐、舒克内希特,2005:21-22)。

二战后,受凯恩斯主义和社会福利思想影响,政府支出规模快速增长(见表5)。尤其是1960年至1980年政府公共支出的增长速度极快,而且是在绝大多数国家都没有战争的情况下发生的,这主要是由人们对政府职能的认识变化引起的。2720世纪六七十年代是凯恩斯主义的鼎盛时期,政府大规模参与到经济再分配的过程中,同时承担起了大量公共品提供和社会保障职能,福利国家建设快速推进。结果,西方国家公共支出占GDP的比重从1960年的28%左右增加到了1980年的43%左右,比利时、爱尔兰、日本、西班牙、瑞典和瑞士几乎翻了一倍,其他大多数工业化国家增长也很快。1980年比利时、荷兰和瑞典的公共支出超过GDP的50%,没有一个工业化国家公共支出占GDP的比重在30%以下,只有日本、西班牙、瑞士和美国接近这一水平(坦齐、舒克内希特,2005:21-22)。

1980年以来,西方主要国家开始对政府支出的大规模增长进行反思,对政府应该承担的公共职能进行重新定位,尤其是在英美两个国家,撒切尔和里根对过度的政府支出和福利职能进行了猛烈抨击和改革。但是,从实践来看,英美(特别是美国)在削减公共支出方面并没有取得太大进展,其他国家也是如此。281980年至2007年政府支出占GDP的平均比重一直维持在40%以上,1996年达到了45.6%的峰值。29(坦齐、舒克内希特,2005:10-11;坦茨,2014:9-10)

总体而言,从19世纪末到20世纪末,政府支出增长中有一半,即从1870年前后占GDP的10%到1960年的28%,是在两次世界大战期间发生的。60年代以后的三十多年时间中,公共支出增长到了近46%(1996年),它等于前90年的支出增长总和,尽管1960年后这些国家并没有发生大规模战争(坦齐、舒克内希特,2005:27)。显然,二战以后,西方国家政府已经完全不是19世纪的“守夜人”,公共支出占GDP的比重日益增高,许多国家变成了“大政府”,就连一直推崇“小政府”的美国也不例外(沃克、瓦特,2001)。

20世纪90年代以来,西方国家(经济合作与发展组织国家)除极个别国家(如韩国)外,政府收入占GDP的比重保持了相对稳定(见图11、表6)。三十多个国家政府财政收入占GDP的平均比重一直维持在40%到43%之间,1995年至2005年略有下降,2005年至2015年又波动回升。其中,奥地利、比利时、法国、芬兰、瑞典、丹麦和挪威等七个国家政府收入占比平均超过50%,30有些国家某些年份甚至接近60%,它们属于典型的福利国家(见图12)。加拿大等13个国家政府收入占GDP平均比重在40%—45%之间,各国在此期间都有一定的波动;美国等14个国家政府收入占GDP平均比重在40%以下,除墨西哥之外,其他都高于30%,韩国一直上升,其他国家较为稳定。因此,20世纪90年代以来,政府支出规模总体基本维持了60年代以来的“大政府”格局(见表6),并保持了长期相对稳定,在短期内也难以发生巨大变化。

目前,中国政府收入占GDP的比重接近经济合作与发展组织国家的平均水平。和它们相比,中国也排在中游位置,其比重显著低于北欧福利国家,但明显高于美国、英国、澳大利亚、日本等成熟资本主义国家和韩国、墨西哥等新兴工业化国家。若与国际货币基金组织对世界其他国家的统计相比,2013年世界平均比重为36.4%,发达国家平均水平为41.2%,发展中国家平均水平为32.1%(财政部,2015:59),显然中国已经远远超过了发展中国家平均水平,也超过了世界平均水平,接近发达国家的平均水平。因此,无论是与经济合作与发展组织的统计数据,还是与国际货币基金组织的统计数据相比,中国政府收入都已经接近发达国家平均水平,“大政府”格局已经形成。与西方典型资本主义国家相比,中国“大政府”的形成过程有以下突出特点:

首先,中国“大政府”形成时间更短。自20世纪90年代中期开始,政府收入占GDP的比重年均提高两个百分点以上,不到二十年时间就由一个捉襟见肘的“穷政府”跃升为“大政府”。西方主要市场经济国家经历这一过程的时间更长,它们在一战前都是典型的“小政府”,一战、二战期间由于国防(军事)开支的增长,政府支出有了较大增长。但是,直到1960年,西方主要国家政府支出的平均比重仍然低于30%(27.9%),1960年至1980年政府支出快速增长,占GDP的平均比重达到了40%以上(1980年为43.1%),此后基本维持这一水平。也就是说,它们大致经过六十年左右的时间,才形成“大政府”格局。作为新兴工业化国家代表的韩国用了近四十年时间逐步迈入“大政府”时代,其政府支出占GDP的比重由20世纪70年代初的20%左右上升到2010年前后的30%以上的水平,而中国只用了二十年左右的时间。

其次,西方主要市场经济国家基本都是在工业化过程完成之后才形成“大政府”,而中国是在工业化过程之中同时转型为“大政府”。西方国家“大政府”的形成主要经历了两个阶段:一是两次世界大战,政府支出中国防军事支出的增长;二是二战后(20世纪60年代后)社会保障(社会福利)制度的建设导致政府支出的快速增长,且起决定性作用的是第二阶段。尤其是政府支出占比最高的北欧福利国家,它们在二战前政府支出占比都处于很低水平,二战中也不是主要战争参与国,但二战后在福利国家建设中政府支出增长极快,很快成了政府支出占比最高的国家。31显然,西方主要市场经济国家都是在工业化完成之后,在社会保障(社会福利)制度建设中形成了“大政府”格局。

再则,中国是由一个计划经济体制下的“全能型”政府向市场经济中的“大政府”转型。西方市场经济国家的政府转型,是在市场成长起来之后,政府不断“渗入”市场领域,在与市场和社会的博弈互动中形成的。改革前,中国政府直接参与和组织经济生产,政府行为覆盖了社会生产生活的各个方面,学者将其称为“全能型”政府(或“总体性”政府)(邹谠,1994)。在某种意义上,当时的政府也可称为“大政府”,只是在计划经济体制下,既没有市场,也几乎没有社会的空间,政府是一个笼罩性的存在,政府的功能主要在于直接组织经济生产,而不是提供公共品和公共服务。20世纪80年代改革以来,政府作为经济活动的直接组织者和公共服务的提供者的双重角色开始逐渐分离,它慢慢从直接组织经济生产的角色中摆脱出来,对公共品和公共服务所负的责任也越来越大。正是在这一过程中,政府经历了一个复杂的转型历程。改革初期由于采取“放权让利”式的改革,政府财政汲取能力下降,财政汲取效率很低,政府能力变得很弱;分税制改革后,政府财政汲取能力和汲取效率都快速增长,伴随经济长期稳定快速增长,中国政府在很短的时间内迈入了“大政府”时代。

最后,西方工业化国家“大政府”的兴起,主要目的在于纠正市场经济形成后的“市场失灵”,而中国“大政府”的兴起,主要是为了应对从计划经济向市场经济转型中的矛盾,是筹措和支付体制转型(改革)成本的一个意外后果。

西方工业化国家“大政府”的兴起,主要原因在于市场经济建立起来之后,在运行中出现了各种“市场失灵”现象,由此引发了理论界关于政府在市场经济中应该发挥何种功能的看法的转变。比如,凯恩斯就主张放弃“自由放任主义”,政府应该在保证就业、保持宏观经济稳定等方面发挥重要职能(凯恩斯,1998:296);马斯格雷夫等则认为,政府职能可以概括为三大部分:配置、稳定和再分配职能(Musgrave, 1959),这都大大突破了以亚当·斯密为代表的古典政治经济学对政府职能的限定。结果,通过加强政府职能来纠正市场失灵,在一段时期内成为理论界和实践界的主流认识,由此引发了各国大力加强政府职能的行动,推动了“大政府”的形成。当然,在这个过程中,两次世界大战中主要参战国国防(军事)支出的快速增长也是推动政府支出扩张的一个重要因素,但更根本的还在于战后“凯恩斯主义”的影响,及由此引发的社会保障(社会福利)制度建设。

中国“大政府”的兴起,显然不是在市场成长起来之后为了纠正“市场失灵”而建立起来的。1994年的分税制改革、90年代中期开始大规模推行的社会保障制度建设,以及90年代末开始完善的土地收入制度,三者共同推动了中国公共财政收入的大规模增长,使中国政府在短期内迈向了“大政府”时代。但是,很明显的是,这三项制度建设的初始目的都不是为了应对市场经济形成后的“市场失灵”,其直接目的都是为了筹集由计划经济体制向市场经济体制转型的改革成本。32尤其是90年代中期开始大规模建设的社会保障制度,从表面上看,它和西方市场经济国家在市场成熟后建立的社会保障制度很相似,但其建立初衷主要是应对国有企业改革过程中的大规模员工下岗和使企业顺利转制33,是将原来由政府和国企承担的社会保障职能迅速“抛向”市场的行为,迥异于西方社会保障制度的建立逻辑。当然,在市场经济逐渐成长起来之后,目前的社会保障制度发挥的职能与西方市场经济国家越来越接近。为了推动计划经济体制向市场经济体制的转型,中国政府通过各种制度建设不断提高国家财政汲取能力,以能够支付体制转型过程中的巨额成本,由此很快形成了一个“大政府”。因此,中国“大政府”的形成,是国家筹集由计划经济向市场经济转型成本的一个“意外后果”。当然,在市场经济逐步成长起来之后,这个已经形成的“大政府”又在悄然转变自身角色,更多地承担起了公共品和公共服务供给、社会福利、社会保障建设以及社会公平分配等典型市场经济国家的政府职能。

六、结论与讨论

19世纪末期,德国经济学家瓦格纳(A. Wagner)通过对欧美一些工业化国家政府公共支出的研究发现,随着工业化的推进和国民收入的增长,政府公共支出会以更大的幅度增长,政府支出占GDP的比重会迅速提高。瓦格纳认为,政府支出的增长和政府职能的扩张具有必然性和合理性,主要原因在于:一方面,工业化的发展使市场关系日趋复杂化,引起了对商业法律、市场法则和契约的需要,要求行政司法组织维护这些法律规则,促使国家职能范围扩大;另一方面,工业化推动了都市化进程,由此产生了拥挤效应等外部问题,需要政府部门来管理和应对矛盾。他主张“政府职能具有演化的性质,会随着历史而改变”,工业化必然导致政府职能的扩张(Wagner, 1958;坦茨,2014,83-85)。这就是公共支出和政府职能扩张的“瓦格纳法则”。

20世纪末期,美国经济学家马斯格雷夫感叹,“瓦格纳政府支出增长的预言被证明是正确的,尽管要完全证明其正确性花费了半个世纪的时间”。(布坎南、马斯格雷夫,2001:48)他同时指出,“当一个人回顾西方世界在20世纪走过的历程时,将会发现公共部门的增长已经成为西方世界在20世纪决定性的特征。在工业化国家,通过公共预算流走的GNP的份额从二十世纪初的大约10%上升至20世纪末的40%的平均水平,从最低水平国家的大约30%(日本、美国和澳大利亚)一直到最高水平国家的60%左右(法国、丹麦和瑞典)。虽然公共部门的大多数扩张发生在20世纪后半期,而且各个国家以不同速度扩张,但是公共部门增长趋势在西方世界一直保持着”(布坎南、马斯格雷夫,2001:48)。显然,政府支出的大规模扩张是工业化完成后西方国家角色所发生的最剧烈的变化之一,这在人类文明历史进程中也是一个重大转变。

中国政府正在经历一场类似的、深刻的历史性变革。1994年以来,伴随经济长期快速增长,分税制的体制效应得以充分释放,政府财政收入汲取问题基本得到了解决。随着城市化的快速发展,以土地出让收入为核心的政府性基金收入也急速增长;在建立现代企业制度过程中,社会保障制度体系快速发育,社保基金收入快速增加;随着国企营利能力的增强,国有资本经营收入也日益扩大。结果,中国政府收入的绝对规模急速增加,其占GDP的比重也迅速扩大,在不到二十年的时间内,政府收入占GDP的比重就基本达到了经济合作与发展组织国家的平均水平,并显著高于美国


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