娄成武,董鹏:中国地方政府改革的三重逻辑:效率、合法性与适当
2016-10-10 08:14  娄成武,董鹏  《理论月刊》2016年8月 浏览:374  评论:0

“改革”一词最通俗的理解,是指原有事物的变动或者新事物的生成。在公共行政领域,改革主要分为中央政府改革和地方政府改革两个方向。 对于地方政府改革,按照发生方式以及央地关系视角又可以分为两个方面:一是中央政府对改革作出全盘谋划,地方政府在中央给定框架内展开行动,称为中央主导型;二是地方政府自主开展行动,而后得到中央确认,称为地方创新型。新中国成立初期,高度集中的计划经济体制使地方政府自主权程度很低,中央全面控制着地方政府。改革开放以来,中央政府决意调整央地格局,赋予地方政府一定自主权。通过财税制度和激励机制改革,地方政府积极性被调动起来,一时间地方政府之间形成竞争局面,有效推动着中国经济崛起。随着中国经济社会发展步入新常态,中央力推供给侧改革和简政放权改革,强化改革的整体设计,重视地方与中央保持一致,强调政治纪律和政治规矩,使得地方政府改革更多倾向于中央主导型,其改革逻辑也在发生着某些变化。

 

一、地方政府改革的一般逻辑:以效率为主,促成合法性

官僚制是政府最普遍的组织形式。 按照马克斯·韦伯的设想,官僚制应当以效率作为首要追求。不过,现实中官僚制常常存在程序僵化、过程封闭等弊端,阻碍着政府实现效率追求, 因此政府改革是行政生活的常态。“改革应遵循两个原则, 即改革与经济、 社会发展相适应;进行成本—收益分析,适应改革对效率化的追求”。1]对于政府而言,尽管改革最终指向使作为上层建筑的政府与经济基础相适应, 但是在一定时期内对政府与经济、社会是否适应的评判往往带有主观性,很难有一套取得广泛认同的标准,因此,政府改革致力于追求效率就成为实现政府与经济社会发展相适应的次优选择。

效率有多种类别,比如财政效率、经济效率,人类社会许多活动都以效率作为思考角度。对企业来说,效率是其生命线, 成本和产出的差额直接影响着企业经营状况。政府不同于企业,它处于官僚科层制的基本架构当中,虽然作为组织,无法回避效率,但是政府作为社会中极为特殊的组织,效率含义别有意蕴。 政府组织内效率包括生产效率、配置效率、行政效率三类。生产效率是指投入产出的比值,指向成本收益分析;配置效率是指能否满足相关方不同偏好;行政效率是指完成上级命令指示的程度与速度。 对于政府而言,生产效率存在难以测度的特性。“和私人企业相比,政府行政机构是极其缺乏成本意识的。 而政府行政部门之所以缺乏成本意识是因为政府行政部门的产出和成本之间的关系非常微弱。 ”2]尽管生产效率有难以测度的特点,不过这并不意味着中央无法监督地方政府的产出。 改革开放以来,中央主要是依靠 GDP 总量变化和增长速度来对地方政府进行生产效率方面的考核;配置效率多面向政府管理和服务的对象,“即公共项目的选择要符合当地民众的需要和意愿,建设方案要尽可能节省投资成本和运营成本。 ”3]政府配置效率的实现程度受到技术条件、政府财政能力和政府激励机制相互关系的多重约束。 行政效率与中央和地方形成的委托代理关系有关,中央希望地方政府按照中央意愿行事,不过地方政府往往存在选择性执行策略,这意味着行政效率常常面临委托代理模式下道德风险和机会主义问题。

地方政府对生产效率、配置效率、行政效率三者之间一般具有选择次序, 这种次序的形成又与中央和地方关系有直接联系。中央政府会根据情况变化,选择不同的制度安排处理与地方政府的关系, 但是有一条根本性原则就是中央政府需要借此实现自身合法性。 所谓合法性有广义和狭义之分,“广义的合法性概念被用于讨论社会的秩序、规范,或规范系统。 狭义的合法性概念被用于理解国家的统治类型,或政治秩序。 ”解释合法性的理论主要有经验主义、价值主义、融合主义三种方式。 马克斯·韦伯是经验主义方法的代表,他认为合法性是指人们相信或者认同某种统治形式;卢梭、罗尔斯等人抛开现实政治, 把政治生活的至善价值作为合法性的化身,即便某种统治暂时取得认可,只要其不符合人类至善标准,就不能称其为合法的统治;哈贝马斯试图将经验和价值融合, 认为合法性需要在价值和经验层面完成统一。 在笔者看来,随着社会进步,国家统治若要取得合法性, 需要在价值层面和经验层面同时寻找实现途径。一般而言,实现合法性的途径主要有三种,“一是意识形态,即从人们的认知、信仰、价值观等理念方面获得支持;二是制度,即政治权力获得与运作所遵循的制度规则;三是绩效,即政治权力必须取得的实际成就。 ”4]

具体来说,在实现合法性的过程当中,价值、制度、程序、绩效、认同都是核心要素。其中,价值或者意识形态和制度主要由国家建构完成, 因此是由代表国家的中央政府承担; 绩效则主要通过地方政府行政实践来实现;程序是中央政府和地方政府都需要重视的要素,在当代社会表现为政府依法行政; 在中央和地方政府的共同努力之下,方可实现民众对政府合法性的认可。

  不过, 尽管合法性是地方政府日常行政当中必须要考虑的因素,但是地方政府并没有像中央政府那样,将合法性置于中心位置。 地方政府对待合法性的态度与中央政府存在差异。 “韦伯说过,没有任何支配关系会自愿把延续的基础局限在物质的、 情感的和假想的动机上。 相反, 每一个支配系统都企图建立和培养其‘合法性’。”5]合法性关乎国家整体的合理性与正当性,需要取得民众的认同与支持。从中央政府角度分析,作为国家的代表, 合法性是其存在和运作的基础,“国家实施一项制度通常出于强化自身统治的合法性, 维护统治权威,”6]因此中央政府有足够动力促使地方政府协助其实现合法性。 地方政府合法性来源包括中央授权和本地区社会民众认同。前者多对应于单一制国家,后者多对应于联邦制国家。 在中国单一制国家制度框架中, 地方政府是中央政府统一领导下分工负责的管理机构,自身并不能生成合法性,其合法性“来源于中央授予,中央权力则根据主权原则固有,地方没有脱离中央的权力”。 7]因此,如果单纯从地方政府视角出发,可以发现地方政府不是那么关心合法性问题。 对地方政府而言, 中央政府与地方政府关系调整着地方政府应对合法性的基本态度与做法。分权体制下,地方政府面对用脚投票规律,在具备权力相对独立性的同时,也需要负担回应本地区合法性的义务;集权体制下,地方政府是中央政府在地方的代理, 在人事和财政方面受制于中央统一指挥控制, 其合法性与否本质上取决于中央政府, 因此地方政府无需在合法性问题上过多纠缠,如何完成中央任务,达到政绩考核标准,才是地方政府着力思考的问题,因此效率(尤其是行政效率)是地方政府更加重视的要素, 所谓合法性是地方政府追求效率过程中的间接产物。改革开放以来,中央通过调整财税制度和干部激励机制, 强调地方政府的政绩和实效,引导地方政府努力发展本地经济,强化着地方政府对于效率的追求,通过地方政府在生产效率、行政效率、 配置效率方面的努力, 实现中央维持合法性的诉求。

二、地方政府改革的第三种逻辑:适当逻辑

  对政府而言,“效率机制和合法性机制交相影响着组织。 ”8]根据前文所述,地方政府以效率为工作中心,在追求效率过程中协助中央政府实现合法性。 按照这一思路, 在现有制度体系下, 对于中央作出的改革决策,地方政府理应本着对效率的追求,积极开展行动,配合中央完成改革目标,最终实现国家整体的合法性。但是现实当中一些情况与上述说法存在一定程度的出入。在中央政府提出简政放权、深化行政审批制度改革的理念之后,国务院陆续取消下放一批行政审批事项,然而地方政府在一定时期内鲜有回音, 这似乎暗示着除了效率和合法性两种逻辑之外, 还存在其他逻辑引导着地方政府改革的实际举动。

  原本在合法性逻辑的驱动下,中央“为诸领域赋予一定程度的自主权,来释放基层社会的活力,”期望地方政府发展绩效,赢得民众认同,为国家整体供给合法性资源。“中央对地方的放权极大程度地改变了地方政府的行为模式。 地方政府逐渐形成了‘公司化’的利益主体, 追求地方经济增长和财政收入的增加成为其行动的主要动机和目标。 ”9]在中央放权的条件下,地方政府可以在行政流程、管理手段、组织结构等方面展开自主探索,提升地方政府的生产效率、行政效率、配置效率,形成特色鲜明的地方自主创新型改革模式。不过这种地方政府自主创新型改革在实践中面临一系列制度和规则约束。 一方面,“中国依然是政治集权程度很高的威权体制,”10] 中国政府体现出明显的双重性,既是一般意义上的行政机构, 更是受到中国共产党统一领导的组织。“共产党领导和党政关系是理解中国政治的基本入口。这一常识就要求我们,考察中国的国家结构, 不但要理解宪法上的规定, 更要解读党章上的规定。 ”11]“地方领导要得到中央的认可,治理地方的政绩可能只是敲门砖, 更重要的是要在政治上同中央保持一致……在中国,党的领导严格贯彻‘下级服从上级,地方服从中央’的绝对中央集权制,这套领导和组织体制有效遏制了国家权力结构层面可能造成的地方主义倾向。 同时,由于中国共产党是国家生活的领导核心,中国央地间的互动和关系调整必须受到党的组织原则的影响。 中国共产党根据各地实际情况和改革开放的实际需要, 动态调整权力清单, 保证央地关系的灵活性。 ”12]在当前形势下,党中央强化地方党组织建设,修订党章及其他规章条例, 严格规范地方党政领导干部的言行,谋求政治统一,以党的建设领导中国改革。

  另一方面,在中国全面深化改革的总体布局中,行政改革拥有至关重要的地位。 行政改革思路已经从简政为主的机构改革,过渡到以放权为侧重、简政并举的新阶段。当前中央政府谋求经济、社会、生态、文化等全面改革,加强顶层设计,相继推出一系列改革蓝图和行动框架, 地方政府较之以往面临越来越多的结构性指导,以往地方政府自主创新空间受到一定程度的压缩,中央主导型改革格局已然形成。 中央政府向地方政府派发一系列改革任务,强化绩效考核和责任追究力度,要求地方政府严格按照中央政府既定方针行事。 比如中央将全面脱贫列为十三五规划和全面建成小康社会极为重要的任务,要求地方政府实现精准扶贫,并且与各省党政主要领导签订责任落实协议, 将会实行最严格的考核问责制度, 诸如此类的改革任务对地方政府形成巨大考验。

  因此,在现有党政关系和政府组织框架内,地方政府通过自主创新追求效率和协助中央实现合法性的空间已经被压缩,中央主导型改革重新登场。面对党中央对政治纪律、政治规矩的反复强调、反腐常态化和中央政府行政问责压力, 结合特定时期地方财政资源以及人员配置的现实约束,对于地方政府来说,全面深化改革时期最现实的策略即是尽量理解中央意图, 按照党中央和国务院的要求完成地方性改革, 减少具有一定风险性的自主行动。在中央主导型改革过程中,地方政府需要关注自身努力是否与执政党要求保持一致,做到政治正确; 还要关注其举动能否在中央政府视野中归为合适,做到行为恰当。地方政府改革中重视政治正确和行为恰当的倾向, 本文称之为地方政府改革中的适当逻辑。 这种适当逻辑容易使地方政府愿意采取等待和观望态度,希望中央采取进一步行动,以便能够在全面领会中央意志的前提下,开展地方改革,避免因为操之过急产生偏离中央精神的风险, 由此出现在一定时期内地方政府对中央深化行政审批制度改革要求鲜有回应的现象。

三、效率、合法性、适当与地方政府改革

       从上文分析可以看出,效率、合法性、适当都是当前地方政府改革中需要关注的因素。那么,这三者在地方政府改革的实际过程中,究竟存在着怎样的关系?笔者试图以 J 省 SQ 市行政审批制度改革启动过程为例,探索上述问题的答案。

SQ 市是我国经济发达省份 J 省一个年轻地级市,本身区位优势并不明显, 从经济水平上看属于该省后发城市。 SQ 市经济在经过前些年快速增长之后,受到国际国内经济下滑的大环境影响, 近年来经济增速减缓,政府生产效率有所降低;与此同时,政府管理尤其是行政审批制度依然存在诸多问题。 具体表现在,“审批程序繁琐、效率低下、管理不规范、随意性比较大等问题仍然存在,重审批轻监管、以批代管、以及权责不一、监管不力等现象屡有发生,影响和制约了经济社会发展。 在 SQ 市, 仅市区运行的资格资质类项目就有569 项,涉及到 43 个部门、61 家行业组织。 其中考试鉴定事项 422 个,涵盖了一、二、三产业的全部行业。这些资格资质项目的认定权力散布在 43 个行政部门,程序纷繁复杂,收费名目繁多,效率极其低下,严重抑制了社会主体创业的冲动和积极性。 ”13]社会各方面需求得不到有效满足,即政府配置效率较低,上述情况 SQ市要求其推进行政审批制度改革。

不过, 尽管客观上 SQ 市有推动行政审批制度改革的需要, 但是直到本届中央领导集体推出全面深化改革以及国务院作出简政放权、 深化行政审批制度改革决策之后,SQ 市改革才进行实质性启动阶段。 其实中国早在 1999 年就已经开始推行行政审批制度改革,中央政府对地方政府提出一些改革要求,希望通过政府等级体系,高效率实现行政审批制度改革。然而一些地方政府没有按照行政效率的要求把彼时中央政府的改革决策完全落实, 行政审批制度改革出现一些反复,审批制度改革含金量没有达到预期。 在 1999-2013年之间,中国有一些地方比如安徽、江苏等都曾经尝试推行行政审批制度改革, 并且在全国范围兴起过一站式审批服务建设高潮,SQ 市在这段时期行政审批制度改革当中也没有表现出与众不同的特点。

   2013 年 5 月中央政府启动大刀阔斧式改革之后,SQ 市行政审批制度改革明显进入一个高速发展阶段, 并且一跃成为全国第一家积极响应中央号召推行改革探索的地方政府。 为什么此次 SQ 市能够立即采取行动,在短时间内深入贯彻中央意图?这其中的原因除了 SQ 市政府领导层改革决心和该市实际需要之外, 最关键的是此次行政审批改革体现出中央前所未有的政治决心。国务院总理李克强将简政放权、行政审批制度改革视为本届政府要做的第一件大事, 并且许诺五年任期内大幅度削减行政审批事项 (现已经提前两年达成),国务院相继成立推进协调小组、六个专项组、四个功能组,以国务院常务会议为最高议事平台,形成研究论证、 颁布公式、 检查追责等一整套运行机制,尤其突出“群众点菜”工作方法,力图使行政审批制改革成为简政放权突破口。 简政放权作为当前行政改革的总体思路, 又是实现国家供给侧结构改革的关键环节, 因此行政审批制度改革比以往任何时候更加具有战略意义。 党中央和国务院已经将实施行政审批制度改革提升到重要的政治高度, 向地方政府发出深化改革的政治信号。 可以说, 此时落实行政审批制度改革,是体现地方政府贯彻政治正确原则的绝好时机。

   SQ 市领导层比较敏锐地捕捉到中央改革的决心和信号,在全国首先开启行政审批制度改革。该市迅速成立市委全面深化改革领导小组及市委改革办, 先后出台《近两年深化改革任务分解表(一)》、《近两年深化改革任务分解表(二)》,涵盖 103 项改革项目、343 条改革内容。 在全市范围内开展“如何认识新优势、如何适应经济新常态、如何推进转型新发展、如何实现民生新改善、如何谋求改革新成效”的“五新”主题讨论调研,广泛收集企业和民众意见;通过市政府常务会议以及座谈会、会办会、方案会、会审会等多次会议,对改革任务和方法步骤进行研究论证, 逐一会商改革的重点环节和关键问题,营造支持改革的舆论氛围;积极跑部进省,争取上级授权,共获得总计 422 个项目的授权或者部分授权。经过上述准备,SQ 市在 2013 年 9 月构建了以《总体方案》为纲的“1 十 10”改革体系,正式启动行政审批制度改革。SQ 市地方行政审批制度改革很快获得中央高层以及 J 省领导认可, 国务院总理曾两次对其改革作出批示,要求中央部门进行调研;J 省决定在全省范围内推广 SQ 市改革办法,将 SQ 市作为全省改革试点单位,要求全省加以学习借鉴。

通过 J 省 SQ 市行政审批制度改革启动过程的简要介绍,可以看出在地方政府改革当中,效率、合法性、适当逻辑都有着自身存在的位置和价值。生产效率、行政效率、 配置效率往往构成地方政府改革启动和开展的基本要素, 但是这些要素尚无法成为地方政府启动改革的充分条件; 合法性不是地方政府改革的主要论域,但是这并不代表地方政府不需要考虑合法性要求。实际上地方政府也需要赢得辖区社会民众的支持和认可,才能更有效地开展改革,因此,体现合法性实际上是地方政府推行改革的重要手段; 适当是地方政府改革首要考虑的因素, 地方政府需要保证改革举措符合党中央以及国务院的基本精神与改革指南, 做到政治正确,行为恰当。效率、合法性、适当在地方政府改革过程中处于不同位阶, 基于时下中央主导型特征较为明显的现实,地方政府改革总体上表现出适当优先、重视效率和兼顾合法性的基本逻辑。

四、结语

  效率、 合法性和适当构成中国地方政府改革的三重基本逻辑, 这三种逻辑对地方政府的重要性存在差异。 J 省 SQ 市行政审批制度启动过程表明,坚持适当优先,保持政治正确和行为恰当,是地方政府开展改革以及获得后续动力的关键;效率依然是地方政府改革需要贯彻的原则,不同类型的效率对地方政府改革的要求不尽相同。 其中行政效率是地方政府最直接的表现形式,历来是中央政府绩效考核重点,中央主导型改革更加看重地方政府对中央决策的领会和执行能力;随着中国进入经济社会发展新常态,中央对于经济增长速度预期趋于谨慎。在经济增速换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的现实情况下,地方政府无法再像以前那样过度重视生产效率的实现;此外,随着互联网时代的深入普及,民众反馈渠道日益增多。通过微信、微博、论坛等网络新媒介,民众意见可以直达天听,很大程度上缓解着中央和地方信息不对称现象,地方政府满足不同主体需要的程度即配置效率逐渐进入中央考核视野, 因而配置效率也成为地方政府需要关注的重要方面;关于改革过程中的合法性,地方政府可能会通过寻求本地区民众的理解和支持,减少改革阻力,体现出一定程度的合法性要求,但是目前合法性尚不属于地方政府改革的主要论域,因为地方政府合法性是由中央赋予和调节。中央通过财税制度、激励机制与法律法规创制,控制着地方政府改革的行动空间和努力方向,以使地方政府按照自己意愿发展经济社会,帮助中央实现国家整体范围内合法性的构建。

进一步讲,形成当前地方政府改革中适当优先、重视效率、兼顾合法性基本逻辑的主要原因,在于央地关系的现实形态。中央掌握着调整央地关系的主导权,会根据条件变化调整相关制度机制, 从而影响着地方政府改革的基本逻辑选择。 在当前全面深化改革的时代背景下, 中央将权力适当集中, 密集出台各项改革政策,强调政治纪律和政治规矩,要求地方与党中央、国务院保持高度一致,强化对地方政府考核问责,是实现国家整体改革预期目标所必须经历的过程。 同时也应该注意到,地方政府是落实中央决策,实现全面深化改革的关键性力量, 在保证中央改革原则得以遵循的前提下,应当给予地方政府必要的行动自主权,在供给侧结构改革和简政放权改革过程中, 注意激发地方政府改革热情和活力, 使全面深化改革的宏伟蓝图得以最终成型。

 

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作者简介娄成武,(1949-),男,满族,辽宁北宁人,国家教育部哲学社会科学委员会委员,教育部公共管理类学科专业教学指导委员会主任委员,东北大学文法学院教授、博士生导师;董鹏,(1990-),男,山东青岛人,东北大学文法学院博士生。

 


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