吴理财,赵炳颜 | “运动式”治理与常规治理的互动融合逻辑——基于A市农村交通安全整治的分析
2024-04-24 15:27  吴理财、赵炳颜  《山东行政学院学报》2024年第2期 浏览:173  评论:0

摘  要:“运动式”治理作为一种技术性、工具性的治理方式与常规治理之间并非是二分对立的关系,相反,二者在治理过程中往往互动融合。基于A市农村交通安全整治的案例分析,借助制度变迁理论构建“动因—过程—机制”的分析框架,在治理方式的变迁过程中展开对“运动式”治理与常规治理互动融合生成逻辑的研究。受外部情境要求和内部理性选择的影响,“运动式”治理与常规治理的互动融合呈现运动元素吸纳与治理方式整合的渐进式制度变迁特征。二者的互动融合,既是运动惯性下的路径依赖,也是地方政府回应治理现代化要求的治理探索。由“运动式”治理与常规治理互动融合而形成的混合治理,使地方政府具备统合动员能力的同时又可以长期地应对治理任务。

关键词:“运动式”治理;常规治理;互动融合;制度变迁

原   载:《山东行政学院学报》2024年第2期,第35-44页。

基金项目:安徽省哲学社会科学规划一般项目“新时代城市基层社会治理创新研究”(AHSKQ2022D012);安徽省社会科学创新发展研究课题“党建引领混合社区治理共同体建设研究”(2022CX100)。


吴理财,安徽大学社会与政治学院院长、教授、博士生导师,安徽大学社会治理研究中心主任

    在我国,以“专项整治”“专项行动”“严打严控”等为代表的“运动式”治理常常运用于各种专项治理,其显著的治理优势是“集中力量办大事”,在政治高位推动下能够在短时间内有效动员各种相关治理资源并整合科层治理力量用于某一专项治理,以取得明显成效。这一治理模式,广泛见于招商引资、环境整治、征地拆迁、交通整治、社会治安、脱贫攻坚等众多领域当中。“运动式”治理作为一种具有中国特色的治理模式与传统科层制一起贯穿于中国的大历史中,是中国国家治理逻辑的重要组成部分。“运动式”治理与常规治理作为社会治理过程中性质不同的两种治理模式,与常规治理强调在官僚科层体制分工明确、各司其职的组织结构之上依程序所进行的稳定重复的行政活动 [1]不同,“运动式”治理则强调打破原有科层的行政运作逻辑,并以规模化动员整合的方式来重塑治理结构及治理过程,从而通过自上而下的政治动员所进行的一种暴风骤雨式、有组织、有目的、规模较大的治理过程 [2]。基于此,既有研究认为“运动式”治理与常规治理之间是对立替换或是合作共治的关系,在同一个治理活动当中二者可以交替更迭。


随着国家治理现代化进程的推进,“运动式”治理已从政治性的社会动员活动转变为技术性的行政动员活动,其治理过程也已从被动式的临时补救转变为主动式的常态应对。所以,“运动式”治理在当下治理环境中是一种技术化、针对某种特定治理任务的治理工具 [3],其与常规治理在治理过程当中呈现互动融合的治理特征。虽然有部分学者从“运动内嵌常规”与“常规内嵌运动”的逻辑出发,探讨了二者互动融合的具体机制与运作逻辑,但缺少关注在治理活动全过程中二者互动融合的变迁过程。因此,本文跳出二分对立的研究视角,以A市农村交通安全整治为案例,从生成动因、生成过程以及生成机制三个维度分析“运动式”治理与常规治理之间互动融合的生成逻辑,并思考作为一种治理“惯习”的“运动式”治理如何才能契合国家治理现代化的要求,进而以一种新的视角丰富二者互动融合关系的研究。


一、文献述评

随着近几年国家治理体系和治理能力现代化进程的加快,有的学者强调非正式制度和非常规治理在理解中国国家治理过程中有重要的作用 [4]。目前,学界对于非正式制度与正式制度、非常规治理(如“运动式”治理)与常规治理等相互关系的研究,主要分为对立替换关系与合作共治关系。此外,还有部分学者认为,二者之间存在融合互动的关系。


主流的对立替换观点从宏观的理论层面对二者之间关系展开研究,认为“运动式”治理是在常规治理失败之后临时启动的补救式治理机制,其与常规治理之间存在着内在的矛盾对抗性与运行的不可兼容性,二者在治理过程当中相互替换、交替运作。如周雪光认为官僚组织由于自身运作的缺陷导致了治理活动的失败和危机,“运动式”治理则是为了弥补常规治理失败所临时发动的补救机制。又因为“运动式”治理实际上是在常规官僚科层体制的基础上所运作的,所以“运动式”治理与常规治理在治理过程当中交替运作、相互更迭 [5]。唐皇凤将“运动式”治理的产生与治理资源的缺乏联系起来,认为其是受历史遗产与国家政治逻辑影响产生的一种特殊国家治理方式,通过政党组织和行政官僚组织的广泛动员与整合将治理资源集中起来实现治理目标 [6]。冯仕政则在“国家运动”的视野下,认为“运动式”治理产生于“革命教化政体”自身历史责任感的驱使以及对自身治理效率的迫切追求,但其自身所存在的局限与不足导致其并不能单独持续运作,只能与常规官僚治理交替发生 [7]。这种观点认为,“运动式”治理是一种官僚异化和间断性的非常规治理方式,二者因为内在的矛盾对立性而替换发生、交替进行。另一种合作共治的观点认为,“运动式”治理与常规治理之间并不是相互对立、非彼即此的关系,而是合作共治的关系,主张两种治理方式在治理过程当中应该互相调整,以适应治理过程中不同阶段的治理需求 [8]。如田先红以“阶段性重点工作”为切口,认为“运动式”治理是基层治理中一种常态化的治理模式,具有在短时间内取得显著效果的优势,是地方政府不可或缺的有效治理工具 [9]。欧阳静认为,基层治理过程当中的“运动式”治理是一种以政治治理有效性为行政逻辑的常态化政策工具,与常规治理相互依存、交织运作,共同应对中心工作 [10]。郝诗楠从“运动式”治理的触发、运行与维持机制出发,认为“运动式”治理实际上是一种技术性的治理工具,应该与常规治理进行衔接和配合 [11]。这种观点认为,“运动式”治理与常规治理之间相互配合、相互依存,二者应该相互适应共同服务于实际的治理。


除了对立替换观点与合作共治观点以外,还有部分学者认为,二者在治理过程当中并不是二分对立、互不兼容的关系而是融合互动的关系。如徐明强与许汉泽认为“运动式”因素已经成为了政府治理结构中的重要组成元素,“运动式”治理过程实际上存在着“运动其外”“常规其内”的特征,对二者进行二元划分的判断并不契合当下治理过程中的复杂情况,并在“运动式治理内含常规治理”的逻辑下对二者之间的融合机制进行了探讨 [12]。文宏与杜菲菲借助具体案例经验,以“常规任务搭乘运动式治理便车”的逻辑展开对二者融合机制的研究,地方政府通过将目标趋同的常规治理任务纳入“运动式”治理模式中来推动常规治理任务的完成 [13]。这种观点认为,“运动式”治理与常规治理之间并不是泾渭分明、二分对立的关系,而是一种程度和级别上的区别 [14],并不是独立运转而是互嵌融合的参与治理。


综上所述,目前学界对二者关系的讨论具有以下3个研究趋势。一是从早期的宏观规范研究为主转为具体案例经验中的实证研究。二是对“运动式”治理的态度由完全否定转为有限肯定。三是从二元分立的视角转为融合互动的视角进行研究。既有文献为后续的研究提供了借鉴与思考,非常富有启发性。但是,既有研究还存在以下不足。一是既有研究更加关注宏观层面上二者之间的关系,但较少关注微观治理中二者之间的关系。二是大多数研究将“运动式”治理作为一种非常态化治理方式,在二元分立的视野下展开对二者之间关系的研究,却忽视了“运动式”治理在当前治理环境中的技术属性与治理属性。同时,在实际治理过程当中,二者并不是完全独立的单一运作,而是互相影响、互动融合地参与到治理中去。所以,以二者非此即彼的观点展开研究既不符合当前治理的实际情况,也无法关注到不同历史条件下二者及其相互关系的变化。三是虽然有学者关注到二者之间的融合互动关系,并从不同的逻辑出发对二者之间的融合机制进行了分析和研究,但却忽视了在治理过程视角下探讨二者融合互动的变迁历程,没有在治理方式变迁过程中分析二者制度要素的变化,以及从制度变迁的角度解释因何融合、为何融合等问题。同时,“运动式”治理告一段落之后转向与常规治理融合的混合治理,是多重因素影响下的制度变迁结果,既需要考虑制度外治理情境的变化也需要考虑到制度内诸多要素的互动形塑,这就需要借助制度变迁理论对其治理变迁过程进行解释。因此,本文希望在既有研究的基础上跳出二者二分对立的视角,结合制度变迁理论对“运动式”治理与常规治理之间的互动融合过程展开研究,在治理方式变迁过程当中剖析二者互动融合的因果链条,阐释二者之间互动融合关系的生成逻辑,从而推进相关研究。


二、“动因—过程—机制”分析框架

制度变迁过程既是制度的结构与功能变化的过程,也是围绕特定治理目标所进行的治理建构过程。相对于旧制度主义对制度结构与功能的静态分析,新制度主义对于“制度变迁”这一动态过程进行了更加深入的研究。它不仅是制度分析的重要理论基础,而且对解释制度变迁过程发挥了不可忽视的作用。新制度主义在吸取旧制度主义研究方法的基础上,结合行为主义研究方法,融合了政治学、经济学、社会学的研究观点与方法,并最终形成了三种理论范式,分别是历史制度主义、理性选择制度主义与社会学制度主义。历史制度主义主要关注宏观层面上多维度、长时效、大范围的制度变迁,关注的制度既包括国家法律、政策等正式规则也包括社会关系中形成的惯例、习俗等非正式规则,认为制度内的冲突、权力不均衡、关键节点、博弈互塑等是影响制度变迁的重要因素,强调在历史脉络中分析和把握制度变迁过程。理性选择制度主义从微观的角度出发,认为制度是形塑着个体行为的规则集合体 [15],它可以激励或者约束行为主体的行为决策,并且也强调制度变迁过程中个体能动选择的作用,以理性经济人为前提假设,认为个体通过基于自身利益要求的理性计算作出行为选择,以符合自身利益为取向设计制度程序从而推动制度的变迁,关注到了理性行为主体与制度之间的双向互动与相互形塑,以利益选择的研究视角展开对具体制度规则变迁的研究。社会学制度主义更多关注的是非正式制度以及正式制度当中的非正式因素,以一种“文化分析”的规范研究路径展开对制度变迁的研究,重视行为主体认知和价值取向与制度之间的互动关系,认为社会中个人的文化价值取向影响了制度的存续与否。


以上3种理论范式虽然研究对象、研究方法以及研究侧重点都不尽相同,但都离不开对变迁原因、变迁过程以及变迁机制这3个核心问题的回答。所以,本文的研究也以这3个核心问题为研究脉络,综合这3种理论范式的研究观点与思路,结合制度变迁理论的关键分析要素构建研究框架,具体做如下梳理。这3种理论范式对制度变迁动因的研究都关注到了制度内外动力因素的推动。历史制度主义对制度外部动因的研究,认为由社会环境、社会事件、政治事件以及时间等多重因素所构成的外部情境是影响制度变迁的重要因素,强调将制度变迁过程置于特定的外部情境下分析,着重把握制度变迁与外部情境之间的联系;在对制度内部动因的研究中,历史制度主义关注到了外部情境变化所引起的制度内部变化,认为制度内部各基本组成要素之间的冲突与对抗引起了制度的变迁。理性选择制度主义认为制度外部因素发生变化时,会导致制度内部的理性主体的利益取向发生改变,理性主体基于利益计算作出是否要推动制度变迁的行为选择,从而从制度内外两方面分析了制度变迁的动因。社会学制度主义认为,从外部看制度变迁过程实际上是寻求社会文化认同的过程,从内部看社会整体文化认知的改变以及社会规则应用方法的改变是主要原因 [16]。在基层治理过程当中,治理方式的选择受治理环境、治理主体与治理对象的多重影响,而“运动式”治理与常规治理的互动融合治理也发生于特定的制度内外情况下,正是外部治理情境的变化与内部主体利益的选择推动了治理方式的转变。


变迁过程关注的是制度如何变迁问题,旨在展示制度内部各要素如何变化的具体图景。历史制度主义从时间因果脉络当中把握制度中各要素之间的博弈互塑关系,认为制度变迁实际上是制度要素诸如治理主体与治理对象、治理体系内强势部门与弱势部门、结构与行为等之间的互相调适、双向互塑的过程,并通过对变迁过程中关键节点的分析帮助理解旧制度的废除与新制度的构建。理性选择制度主义以主体利益博弈的角度来分析变迁过程,认为由于外部环境改变,主体之间基于利益获得而进行博弈的过程实际上也是达成制度共识的过程,制度的重新构建就是主体博弈结果的外显。在把握时间脉络与关键节点的基础上,通过对主体之间利益博弈过程的展现,既能够生动具体地展示出“运动式”治理与常规治理互动融合的变迁过程,也有利于理解变迁过程中的因果逻辑链条。


变迁机制回应的是制度变迁结果的问题,讨论制度变迁后新旧制度之间的关系。制度变迁理论认为制度变迁的结果实际上就是新制度对既有制度的修正、调整、完善、补充与更替 [17],新制度既可能表现为对旧制度的功能改进以及渐进演进,也可能表现为与旧制度毫无关系的断裂演进。“运动式”治理与常规治理互动融合形成混合式治理,作为制度变迁结果,它与之前的治理相比虽然其治理结构、治理方式、治理主体等都发生了改变,但实际上却是从“运动式”治理渐进变迁而来的。


制度变迁理论对研究治理过程中“运动式”治理与常规治理的互动融合具有一定的适用性,能够帮助解释“运动式”治理与常规治理之间互动融合生成的时间脉络与因果链条。因此,如图1所示,本文构建“动因—过程—机制”的分析框架,以探寻“运动式”治理与常规治理互动融合的生成逻辑。


三、生成逻辑:运动元素的吸纳与治理方式的整合

A市位于华北地区,地貌以山地、丘陵和黄土塬为主,地形情况复杂。农村地区以山路为主,路面狭窄且道路落差起伏较大,急弯陡坡、临水临崖等危险路段较多。同时,群众交通安全意识较差,无牌无证上路行驶、违法载人、超员等违法现象屡禁不止,导致交通安全事故频发。因此,为了防范遏制农村道路交通事故发生,进一步提升农村地区交通安全保障能力,A市决定于2023年5月份起开展为期1年的农村交通安全整治行动,在时间节点上可以分为前期“运动式”治理与后期“运动式”治理和常规治理混合整治两个治理阶段。在前期“运动式”治理中,市、县、乡三级政府均成立了由主要领导挂帅的农村地区道路交通安全集中整治专项行动领导小组,抽调公安、交通、城乡建设、农业农村等相关部门精干力量组成工作专班,打破了常规科层体系,在全市范围内构建起党委领导、政府负责、社会参与、综合整治的县、乡、村三级联动交通安全整治机制。在全市统一部署下,开展宣传教育、交通违法行为查处、危险路段排查等工作。同时,建立督导考核机制,对各县交通安全整治情况进行排名,不定时进行暗访督查,对排名较后的进行通报批评并约谈主要负责人,督促各县认真执行交通安全整治行动部署。经过为期3个月的前期整治,A市借助“运动式”治理“集中力量办大事”的治理优势使农村交通安全事故急剧减少,取得了明显的治理效果。


随着政府中心工作以及治理情境的转变,A市交通安全整治行动也由前期整治阶段进入了后期整治阶段,A市采用了“运动式”治理与常规治理互动融合的混合治理方式。A市既保留了具有“运动式”治理性质的专项整治行动工作专班,也在全市各乡镇设立乡镇道路交通安全管理站、各村委设立道路交通安全劝导站,由村干部、村民、乡镇工作人员组建常态化安全劝导队伍。同时,抽调交警、交通、农业农村等相关部门具有行政执法资格且执法经验丰富的人员组成临时性农村交通安全执法队,不定时下乡监督村安全劝导站工作,并对辖区交通违法行为进行随机查处。“运动式”治理结束后,A市并没有直接回归到遵循科层逻辑的常规治理,而是通过将“运动式”治理的元素有限吸纳进常规治理过程当中,以一种混合治理的方式继续展开整治行动。


(一)生成动因:因应外部治理情境变化的理性选择

制度变迁理论认为,特定外部情境与制度变迁紧密相联,不仅激发了制度变迁的内外需求 [18],而且也会影响决策主体与参与主体的策略选择,即制度变迁的每一环节都是对外部情境变化的回应。制度变迁实际上是因为原有制度安排已无法满足利益需要,其变迁动力源于基于治理主体利益计算的预期制度回报。值得注意的是,这里的利益不仅仅包括经济等物质利益,还包括政治利益等非物质层面利益。“运动式”治理与常规治理的综合运用,意味着“快、准、狠”的“运动式”治理并不适用于现阶段的治理情境,遵循速效逻辑的扁平化、矩阵式的多部门联合治理无法有效回应新的治理需求。因此,治理主体需要根据外部治理情境的变换情况,并结合“成本—收益”计算,选择新的治理方式进行治理。


A市前期3个月的“运动式”整治,虽然从大范围上来看,使农村交通违法行为大大减少、交通安全事故发生率大大降低,但这也导致群众采取“软抵抗”的方式来逃避政府的执法与查处。同时,“运动式”治理高度动员与整合的治理无法有效针对隐蔽、反复的违法行为,使“运动式”治理陷入了“打地鼠”的治理困境。在前期整治中,政府投入了大部分的执法力量,但其执法力量往往非常有限,无法兼顾日常执法工作的需要。其他整治行动组成单位的中心工作任务也发生了改变,需要调整行政资源投入力度以应对其他治理任务。除此之外,在交通安全整治行动中,A市也面临着自上而下和自下而上的双重压力,一是省交通厅对交通安全整治行动的监督、检查、问责等所形成的行政监督压力,二是群众对农村地区交通安全的高度关注以及出现交通事故对政府监管归咎的社会舆论压力。面对这种治理情境,治理主体亟需探寻一个既满足日常治理需要,又能够有效完成整治任务的治理方式。


与制度变迁理论强调基于理性个体对物质利益的追求进行利益计算不同,在社会治理过程中治理主体还将政治晋升、治理绩效考核、社会威望等非物质利益纳入利益计算过程中。定向资源的动员与投入是“运动式”治理的核心机制,需要地方政府最大可能地调动并投入可以控制的治理资源,这意味着地方政府需要承担较大的治理成本,也意味着有限治理资源的“拆东墙补西墙”,导致地方政府在面对其他治理任务时出现“捉襟见肘”的尴尬局面。同时,单一“运动式”治理模式的运作使部分治理对象形成了一定的心理预期,采取更为隐蔽的“软对抗”措施来回应治理、规避处罚。对于治理主体来说,继续采用“运动式”治理不仅加大了政府的治理成本,而且随着时间的推移其治理的边际效应持续递减,在影响整治行动效果的同时也阻碍了其他行政工作的实施。但是,如果转而依托单一部门职能分工的常规治理,又既无充沛的部门治理资源承接整治任务,也会因为部门合作难题而出现“互相踢皮球”的现象,从而可能引起治理反弹,使前期取得的治理成果功亏一篑。因此,对于治理主体来说,单一的“运动式”治理或常规治理都无法有效应对现阶段的治理困境,也无法带来足够的治理收益,这就促使其寻求治理方式的变革,即基于外部治理情境转换的主体理性选择构成了治理方式的生成动因。


(二)生成过程:行为主体之间的博弈互动型构新的治理方式

在制度变迁过程中,制度内代表不同利益的行为主体之间往往会相互作用、相互影响,而制度变迁的最终制度安排实际上取决于制度内各行为主体之间博弈互动的结果,即“制度变迁是由占据不同利益的个人或群体之间相互作用而推动和约束的,其轨迹和方向取决于参与其中的多重制度逻辑及其相互作用” [19]。在A市交通安全整治行动的前期治理阶段,政府与违法者、政府不同部门等行为主体之间的博弈互动促使了彼此行为的调整与互塑,从而在整体上型构了后期整治的治理方式。


在政府与违法者之间的博弈互动中,政府始终以提高农村地区交通安全保障能力、降低交通安全事故发生率作为行为偏好,并希望通过整治行动来消解违法者的对抗意愿,使其采取顺从规章政策的行为偏好,而违法者的行为偏好却为躲避执法与检查。因此,转变违法者行为偏好成为二者博弈的核心命题。违法者在整治行动中采取的博弈策略分为“硬抵抗”与“软抵抗”两种类型。“硬抵抗”主要包括肢体冲突、言语谩骂等直接与执法者对峙的方式;“软抵抗”主要包括提前逃跑、利用关系网络获取消息规避执法等间接抗拒执法的行为。政府在整治行动中也采取了柔性和强制性的博弈工具,柔性博弈工具包括利用村庄关系网络以及私人人情资源等非正式规则对违法者进行劝说、通过入户宣传的方式进行教育等。强制性博弈工具包括现场处罚、逮捕暴力违抗者等强制性执法手段。面对在前期整治行动当中以硬抵抗为主的违法者,“运动式”治理运作的政府享有绝对的资源优势,它通过软硬兼施的博弈工具消解了大部分违法者的抵抗偏好。但如前文所述,随着“运动式”治理的推进,部分违法者转为以软抵抗为主来逃避执法,这种博弈策略的变化使政府调整治理方式进行适应和应对。针对大部分违法者已选择顺从而部分违法者仍选择“软抵抗”逃避的情况,为了成功实现违法者行为偏好的顺从转化,政府既需要依靠“运动式”治理对零散、隐蔽的违法行为继续查处,又需要借助常规治理的常态关注来避免反弹。因此,这就促使了政府既设立依靠官僚科层的交通劝导部门、组建交通劝导员队伍进行常规治理,又抽调多部门人员组建临时性的执法队进行“运动式”治理,将二者融合在一起,共同参与到对违法者的治理中。


得到治理体系权威认同的部门之间的博弈结果,可以被理解为制度变迁过程中的关键节点,向前可追溯制度变迁原因,向后对制度变迁的发展轨迹具有重要影响 [20]。在A市交通安全整治行动中,能够标志治理方式发生转变的制度安排主要有3个方面。一是牵头负责部门由公安交警部门变为交通部门。二是设置乡镇道路交通安全管理站、村道路交通安全劝导站,组建交通安全劝导队。三


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